关于内部行政行为的司法审查(1)(2)

    笔者认为，行政机关对公务员作出的具体行政行为是否具有可诉性，应视该行政行为的内容而定。如该行政行为涉及公务员的身份改变或对公务员有重大影响，则应属于可诉行政行为。如对公务员的开除、辞退、降级、降职、降薪、退休金的发放等行政行为，或者涉及公务员的身份改变，或者对公务员的基本权利有重大影响，应属于司法救济的范围。而那些并未对公务员的身份改变或对公务员有重大影响的行政行为，如警告、记过，或者涉及行政机关高度人性化判断的行政行为，如考核成绩，则不宜由法院进行司法审查。需要指出的是，对于在行政机关或事业单位中具有技术职称的人员（如教师）的职称评定问题，因为影响到此类人员的身份权及财产权等基本权利，因此，也应列入司法审查的范围。当然，鉴于此类问题的审查涉及到相当的专业技术问题，从程序上进行审查为宜。

    （二）公立学校与学生之间的法律关系

    公立学校与学生之间的法律关系向来争议颇多。有学者认为，学校属私法人，其与学生之间的关系属民事关系，而并非行政管理关系，因此，不应纳入行政受案范围。而我国近年发生的两起影响颇大的学生诉学校的案件似乎又宣告了司法实务部门对于该类案件纳入行政诉讼受案范围在一定程度上的认可。⑧     笔者认为，公立学校作为我国传统的事业单位，从形成历史上来看，就与行政机关有着密不可分的关系。长期以来，事业单位就是按照计划经济的管理模式发展起来的，直接附属于行政机关，作为行政系统的延伸，承担着不少行政管理职能，直到现在，学校依然担负一定的社会管理职能。如《中华人民共和国教育法》第28条规定，学校及其他教育机构按照章程自主管理；对受教育者颁发相应的学业证书；对受教育者进行学籍管理，实施奖励或处分，等等。显然，学校的这些对学生的管理活动并非民事行为，而是带有浓厚的职权色彩，属于公法意义上管理活动，应纳入行政诉讼的范畴。但正如前文所述，并非学校对学生所有的管理活动都可以纳入行政诉讼的范围。笔者认为，学生因其身份受到学校处分，是否可予提起行政诉讼，应视该处理决定的内容分别加以论断。学校对学生的管理内容大致可划分为两类：与教育、教学、研究的专业知识无涉的决定；与教育、教学、研究的专业知识有关的决定。前者如纪律处分、休学、停学、复学、转学、转专业、退学等管理决定、没收财物等；后者如课程安排、教科书指定、教师授课、学科成绩评定等。原则上，法官当尊重学校作出的后一类决定，而对前一类决定可以进行严格的审查。但是，司法尊重与干预的各自限度，仅从学校决定是否与教育、教学、研究的专业知识有涉这一角度，是不足以厘定的，而必须从多个角度出发，综合考虑。

    笔者认为，当学校依照有关的学籍规则或惩处规定对学生所作的处理，足以改变其学生身份及损害其宪法规定的受教育权，该处理行为应视为行政诉讼法上的行政行为，在其穷尽其他救济途径后，应允许其提起行政诉讼。如开除、劝退及类似的剥夺学籍的行为、是否授予学位的决定等等。当然，法院在审查所谓的“内部行为”时，并不意味着法院将要代行行政机关或者事业单位内部的管理权利。因为法院审查的重点通常是程序，而不是实体。例如，对于学生是否有资格取得毕业证或者学位证的实体条件问题，法院不宜审查。法院审查的重心是学校拒绝颁发毕业证和学位证的事实和法律依据，以及作出不予发放决定的程序是否合法。此外，当法院受理学生被开除及类似案件的起诉时，对于其中涉及学生的品行考核或处分方式的选择，还应考虑到教师和学校对专业上的熟悉及对于事实真相的了解，只有当其判断或裁量违法或显失公正时，才能予以撤销或变更。相反，如果学生所受的处理行为仅仅是为了维持学校秩序、实现教育目的的需要，且该行为未侵害学生的受教育权，则不应纳入司法审查。如警告、记过等处分。还应考虑到的是，对于像考试阅卷、课程安排、作息时间等事项，或者涉及到学校的自治，或者属于高度人性化的判断，均不宜由法院来审查。最后尚需提及，司法在尊重与干预学校自治之间的抉择，是一个需要经过庭审中双方当事人充分举证、辩论之后予以作出的。因此，在受理案件阶段，除非学生的诉讼理由明显不在法官专业判断范围之内，如课程安排、教学计划不合理，法官一般不宜轻易裁定不予受理，以免学生正当权益的司法救济机会遭遇不公正杜绝。先行受理，然后通过庭审举证、质证、辩论，方能把是否属于法官所擅之事明晰化，在此基础上决定是否支持当事人的主张。⑨

    上述均为学生与公立学校之间关系的定位。而现在的民办学校越来越多，民办学校与学生之间的关系属于民法上的合同关系还是属于公法上的管理关系，也存有争议。笔者认为，同公立学校一样，民办学校也拥有录取学生、确定学籍、奖惩学生、核发毕业或学位证书等职权，而这些职权的性质是由法律在特定范围内授予的公权力，即民办学校与学生之间的管理关系亦属于公民与国家间的一般权力关系，因此，在法律适用上应当等同于公立学校。

    法院对内部行政行为的审查具有重要的意义。首先，法院介入内部行政行为是必要的。因为长久以来我们将内部行为定位不可诉的行为，导致了很少有法律对于行政机关与工作人员的关系、事业单位与其成员之间的关系予以规范，当双方发生纠纷后如何救济更缺乏明确的法律规定。于是，当此类争议发生后，当事人只能在学校或行政系统不断申诉，始终不能进入司法审查大门。这不仅违反了“有权利必有救济”的现代法治原则，也剥夺了公民的行政诉权。如果允许公务员、学生等相对人对传统上所谓的内部行为提起诉讼，开启司法救济的大门，则会填补这一领域权利救济的真空，完善我国的行政救济制度。

    其次，司法介入并不会影响行政权的完整性。拿大学被诉案件来说，有人认为，司法的介入将会影响大学自治或学术自由。笔者认为恰恰相反，为达成良法之下的大学自治，司法是不可或缺的力量，只要把握好司法的尊重与干预二者之间的限度，完全可以避免这个问题的，因为司法的介入毕竟是有限的。

    最后，应当认识到，司法救济是维护社会正义的最后一道防线。发生争议后，当事人应当尽可能穷尽行政系统内部的救济途径，而不宜直接诉至法院。这既体现了司法对大学或行政部门的尊重，也是为了防止司法资源的滥用。为此，应当尽快建立健全行政机关和事业单位的内部救济程序，争取使绝大多数纠纷消化在行政系统内部。

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