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但是,相对集中行使处罚权的制度虽然在《处罚法》中确立了,但只有一个条款较为简,在实践中有许多问题难以解决。一是国务院授权的问题,根据《处罚法》的规定,相对集中行使处罚权需要国务院或经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府决定,但是,在实践中,如何具体进行处罚授权的问题就是一个难题,如果全国各地每一个地方的相对集中行使处罚权都需要经国务院的批准,那么,这个工作量将十分巨大,具体操作起来也较为困难,国务院也疲于应付。如果国务院“一揽子”授权给各地的省级政府批准,在实践中是否会失控 ,出现混乱的局面,又难以把握。有人把前者称之为“零售”的方式,把后者称之为“批发”的方式。在目前到底应当采取何方式值得探讨。笔者认为 ,应当把这两方式结合起来,根据不同的情形确定不同的授权方式,根据我国目前的实际,应当确立以“批发”为主的授权方式。
二是相对集中行使处罚权的主体的地位问题。目前在实践中,相对集中行使行政处罚的主体主要有以下两种:一是由政府建立综合执法机构,其中较有代表性的是一些城市建立的巡警大队,在市内广场和主要街道由巡警负责检查,对治安、市政、卫生、工商等进行综合管理并实施处罚。二是两个以上的行政机关实行联合检查 ,根据具体的违法行为,分别以不同行政机关的名义进行处罚 ,以谁的名义处罚,谁就作为行政诉讼的被告。这种情况在实践中多一些。我们认为 ,第一种情况,确立一个相对独立的主体,其优点是便于管理,保证处罚的效率。其困难主要在于设立一个相对独立的主体与行政机关职权法定、各司其职的原则不一致,在行政诉讼中其被告的主体资格不确定,如果将设立的综合执法机构作为一个实体,又不利于行政机构的精简。第二种情况的做法比较可行,与职权法定原则相符合,并且在行政诉讼中较易确定其适合的被告,但在行使处罚权的过程中如何强化其内部的管理则是处罚实践中面临的一个难题。
三、在行政处罚程序的设计上注重处罚权力与救济权利的平衡和协调
(一)重视对处罚权力的制约
1.区分了简易程序和一般程序。
在《处罚法》的第5章中分别规定了简易程序和一般程序。《处罚法》第33条至第35条规定了简易程序,第36条至第41条规定了一般程序。并且用专条规定了简易程序适用的法定条件:(1)违法事实确凿。(2)有明确的法定依据。(3)符合《处罚法》规定的处罚种类和幅度。其种类有两种 :警告和罚款。其罚款的幅度是,对公民处以50元以下,对法人或者其他组织处以1000元以下的罚款。在一般程序中,具体规定行使处罚权力的规程,主要有以下几个程序 :表明身份、调查取证、听取声辩、作出处罚决定、送达处罚决定书。
2.设立了听证程序
《处罚法》第 42条规定:“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额的罚款等行政处罚决定之前,应当告知当事人有要求举行听证的权利。当事人要求听证的,行政机关应当组织听证。……”并且规定当事人不承担行政机关组织听证的费用以及具体规定了听证的程序。
3.实行行政处罚的承办人与决定者相分离的原则。
在《处罚法》的第37、38条中确认了行政处罚的承办人与决定者相分离的原则,确立这一原则的目的是为了加强对行政处罚行为的监督和制约,克服和防止腐败现象,提高行政处罚的质量。在某些地方,处罚案件从立案、调查、处罚到执行,全部环节都是由一个人负责,这样就容易滋生腐败现象。为此,在一般程序中,执法人员在调查终结之后,应当提出处理意见,交由行政机关负责人对调查结果进行审查 ,根据不同情况,分别作出不同的处罚决定。对于确有应受行政处罚的违法行为的,根据情节轻重及具体情况,作出行政处罚决定。对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚的,要由行政机关负责人集体讨论决定。适用简易程序 ,由执法人员当场作出行政处罚决定的,必须报所属行政机关备案。
4.实行罚缴分离的原则。
《处罚法》第46条确立了罚款的决定机关与收缴罚款的机构相分离的原则。实行这一原则的目的是为了从根本上解决乱罚款的问题 ,剪除基于经济利益上的驱动所进行的罚款行为的毒瘤。为此 《处罚法》明确规定作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离。除法定的当场收缴的罚款外,由当事人在规定的时间内,到指定的银行缴纳罚款,作出行政处罚决定的行政机关及其执法人员不得自行收缴罚款。并且规定,罚款必须全部上缴国库,任何行政机关或者个人不得以任何形式截留、私分,不能将行政经费拔款与上缴罚款多少相“挂钩”。
5.严格对行政处罚的监督制度。
《处罚法》首先在总则中确定了公正、公开原则,明确规定,给予行政处罚 ,必须查明事实,以事实为根据,与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。有关行政处罚的规定要公布,使公民和组织能够知道 ,实施行政处罚要公开,以便人民群众进行监督。第54条又具体规定:行政机关应当建立健全对行政处罚的监督制度。县级以上人民政府应当加强对行政处罚的监督检查。行政机关对有关行政处罚的申诉或检举,应当认真审查,发现行政处罚有错误的,应当主动改正。
6.行政处罚的法律责任。
为了从根本上规范行政处罚行为,行政处罚法从不同方面对行政机关及其执法人员滥用处罚权规定了严格的法律责任,主要表现在:(1)行政机关在进行处罚时,擅自改变行政处罚种类、幅度或者违反法定的处罚程序的。(2)不使用罚没单据或者使用非法定部门制发的罚没单据的。(3)不按法定程序收缴罚没所得或者将罚没所得截留、私分或者变相私分的。(4)为牟取本单位私利 ,对应当依法移交司法机关的拒不移交 ,以罚代刑的。根据上述行为情节的轻重,对直接责任人员或直接负责的主管人员,区分不同情况,分别给予行政处分、或追究刑事责任。在执法中造成的损害,要依法给予赔偿。
(二)重视对行政相对人救济权利的保护
无救济便无处,在我国行政处罚的立法中,重视对行政相对人救济权利的保护是我国行政处罚制度的一个重要特征。
在我国行政处罚的立法中,从以下两个方面体现了对行政相对人救济权利的保护:
第一,在权利的赋予上,全面具体地规定了行政相对人的救济权利。(1)在处罚实施之前,相对人享有知情权、对案件事实的陈述权和包括听证在内的声辩权。知情权源于公民的了解权,在行政处罚的过程中 ,受处罚人有权知晓以下情况:ａ.执法人员的身份。ｂ.行政处罚所依据的违法事实、证据和法律依据。ｃ.受处罚人在行政处罚过程中所享有的各项权利 ,包括在处罚过程中和处罚之后所应享有的各项权利。〔3〕行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前,不依照本法第31条、32条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据,或者拒绝听取当事人的陈述、声辩,行政处罚决定不能成立。(第41条)(2)在处罚实施的过程中,当事人依法享有听证权。(3)在处罚决定作出之后,如果相对人不服行政处罚决定,依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。(4)在处罚决定作出之后,还享有请求行政赔偿的权利。如果行政相对人对于行政机关违法给予行政处罚受到损害的,有权依法取得赔偿。
第二,从程序的设计上,充分重视对行政处罚相对人权利的保护。(1)在简易程序中用专门的条款规定相对人的救济权利,当事人对当场作出的行政处罚不服的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。(第35条)(2)在一般程序中 ,明确规定如果不按照法律的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据,或者拒绝听取当事人的陈述、声辩,行政处罚决定不能成立。并且在行政处罚决定书中,将“不服行政处罚决定,申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。”作为法定的内容之一予以规定。
(3)如前所述,在《处罚法》中,还专门设立了听证程序来保护相对人的声辩权。
〔1〕高志新主编:《中华人民共和国行政处罚法释义》,红旗出版社1996年4月第1版,第25～26页。
〔2〕李季:《行政管理中的法律规避问题》,《政法论坛》1997年第4期,第92～98页。
[3]柳砚:《论保障受行政处罚人基本权利原则》,《法学》1997年第10期,第12～13页。
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