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WTO司法审查对中国行政主体的挑战及对策(1)(2)

2015-02-18 01:23

三、行政主体应对WTO司法审查之策

目前，为了适应加入WTO之后司法审查的要求，我国已经按照WTO规则的要求和我国加入WTO法律文件的承诺，采取许多相关措施。一方面修改和制定了大量与之相适应的法律法规。对凡不符合WTO各项原则的，一一修改，有的还被取消。清理检查的方针是：立、改、废，即对照WTO协议的规则，尚属空白的方面，进行立法增补；那些与WTO规则冲突不大的，进行修改；违背WTO规则的则废止。到目前为止，全国人大及其常委会已审议通过了新修改的六部法律，包括外商投资方面的三部和有关知识产权的三部。不久前，国务院又公布了221件被废止的行政法规清单。将与货物贸易、服务贸易、知识产权以及外商直接投资相关的行政行为纳入司法审查的范围，拓宽了行政审判的领域，完善了司法审查的制度。2002年8月27日最高人民法院公布了《关于审理国际贸易行政案件若干问题的规定》(以下简称《规定》)。即从2002年10月1日起，我国法院将受理外国人提出的行政诉讼案件，承担起我国加入WTO后审理与WTO规则相关的国际贸易行政案件的司法审查职责。《规定》不仅适用于与WTO规则有关的国际贸易行政案件，还适用于有关我国缔结或者参加的其他贸易、投资、知识产权等双边国际条约或多边国际条约的行政案件；同时规定，当一个案件的审判国内法律规定存在两种以上合理解释时，可以选择与WTO规则有关规定相一致的那条解释进行判决，进一步明确了法院对法律的解释和适用应当尽量避免与WTO规则相冲突。另一方面努力创造良好的司法环境。我国承诺：以后所有的涉外经济法规都将透明，黑箱操作的内部文件不复存在。同时，司法体制改革也明确要求审理和判决之间不应有不透明的东西，司法审查的庭审过程和判决书都应公开。目前，人民法院已在进行机构改革，各级法院也确立了立案与审判分离、审判与执行分离、执行与监督分离等制度，普遍实施审判长选认制度和逐步公开审判文书的制度，为加入WTO后的我国创造良好的司法环境。 （转载自中国科教评价网www.nseac.com ）
与此同时，大力推进依法行政的进程，提升行政主体行政行为的效率和质量更显迫切，而作为各级政府主要载体的行政主体势必要根据新形势的需要作出相应的、必要的调整，以适应WTO司法审查。
一、行政主体要转变行政理念
在我国加入WTO所签订的23个协议492页文本文件中，只有2项涉及到企业，其余均与政府有关。由此，与其说是中国企业入世，倒不如说是我国的各级行政主体入世，是我国各级行政主体如何逐步适应WTO各项国际规则和经济全球化发展的过程。更为具体的说，就是我国各级行政主体在管理观念、体制、过程、方式、职能的配置、监督等各方面不断接受WTO国际规则的洗炼与挑战，并最终融入国际经济一体化的过程⑦。其中首要的就是我国各级行政主体的行政理念的不断强化与更新：一是要强化法治和统一实施理念。现代社会文明进步的重要标志是对国家与社会事务管理的法治化，法治理念的核心是树立宪法与法律在国家政治和社会生活中至高无上的地位，而政府各级行政主体是法治国家建设的主体，其有维护宪法与法律绝对权威的义务。加入WTO，各级行政主体还要树立WTO规则的理念，树立行政行为的国际规则意识，打破传统的封闭性、本土化、地方化观念，明确行政主体自身职能的边界，明确法制统一实施的重要性，在有效地实施对本地的社会管理的同时，又不至落入“地方保护主义”的俗套，确保使行政权力、权限受到国家法律与WTO规则的“双重约束”。二是要强化平等和服务理念。就是树立平等行政、公正执法和服务社会的行政观念。各级行政主体在行政过程中要充分尊重并保证社会各行为主体和企业法人的平等权利，以平等的姿态行使行政主体的各项权利与义务，要有行政权力来自于人民，行政主体必须为人民服务，替人民负责的意识，平等地对待各行政相对方，平等地接受司法审查，自觉接受来自各方面的监督。要从传统的命令、服从观向服务、公朴观转变，进一步增强行政主体的服务意识，这不仅是WTO对我国行政主体的要求，也是我国各级行政主体为了更好的促进国内公民、法人和其他组织参与WTO各项贸易规则的客观要求。三是要强化科学理念。也就是各级行政主体及其公务人员培养科学的精神，以科学的态度、科学的方法，推动行政主体的科学决策及科学管理，把科学创新作为促进结构调整和经济社会全面进步的强大动力，把行政主体的决策与行为过程建立在科学的基础上，从而减少行政失误，实现行政组织的科学化，行政管理手段的科学化。四是要强化效能理念。这既是解决当前各级行政主体效率普遍低下的需要，也是迎接WTO挑战的需要。要求行政主体及其公务人员树立起追求效率、追求效益的行政理念，完善对各种新情况保持灵敏高效的应对机制，使行政主体在充分发挥市场配置机制作用的过程中保证各种社会资源获得最佳的经济社会效益。

二、行政主体要学习、熟悉WTO的运行方式及规则，并培育一支适应WTO要求的高素质人才队伍
各级行政主体有必要以前瞻性的战略眼光来全面认识和掌握有关WTO的法律与政策。一方面深入了解和认真研究WTO规则和我国加入WTO议定书的承诺，关注我国现行法律的修订以及新法律和司法解释的出台，不断丰富自身的知识面；另一方面吸收和借鉴已入世国家的先进经验与教训，改进和完善有关工作，从而做到预估在先，心中有底，有备而战。同时，要不断适应新形势下的要求，努力提高行政公务人员队伍的整体素质和服务水平。WTO要求各成员要有相适应的行政管理体制，行政者的素质及其管理至关重要，因此突出推进行政公务人员职业化，努力建立有中国特色的文官制度就显得十分迫切。具体是：①改革公务员的选拔机制。把住公务员“入口”关，建立一套能吸引人才、发现人才、任用人才的选拔机制，坚持公务员逢进必考制度，对担任领导的公务员选任，要坚持德才兼备的要求。②改革公务员的考核机制。③改革公务员的激励机制。打破“顺次而进，依阶而上”的机制。此外，还要通过开展各种形式的培训活动，增强现有的公务员队伍对金融、税收、外贸、外语、WTO等方面知识的掌握程度，培养出一支既熟悉行政工作业务，又掌握现代经济知识和WTO运行规则的专业队伍。
三、行政主体要适应司法审查的需要推行政务公开化、程序化
各级行政主体的组织结构是行政组织体制的有形表现，是履行行政职能的载体。因此，行政主体适应WTO司法审查的需要，就应该按照WTO规则要求推行政务公开来保证竞争的公平、公正和公开，促进行政主体行政行为的程序化、公开化。一是公开重大决策。公开重大的行政决策，特别是公开具有普遍约束力的抽象行政行为，使市场主体和社会公众熟知行政主体的行政决策行为，提高人们对行政决策行为的理解、认知程度，减少实施过程中的阻力；二是公开重要的行政法规、规章。行政法规、规章是行政主体在国家法律指导下，根据不同发展阶段的实际对社会经济活动的规范与原则指导，尤其是我国各级行政机关正处于体制改革及市场经济体制建立之时，这种法规、规章对经济活动的适应更为重要。三是公开行政标准。公开各级行政主体的职责与职能，公开依据有关法规实施的行政收费标准、行政处罚标准，接受各方面的监督。四是公开行政程序。既可以减少办事环节，提高工作效率，又可以加强对办事过程的监督，避免“暗箱操作”。五是公开行政结果。各级行政主体将具体的审批或报批等办事结果，及时向行政相对人和社会反馈公开，提高透明度⑧。行政主体只有不断优化组织结构，推行政务公开，按照WTO规则办事，才能更好地适应WTO司法审查的需要，避免犯不必要的行政失误。 本文来自中国科教评价网
四、行政主体要强化依法行政决策和行政管理
各级行政主体要摒弃过去“全能政府”的意识，摒弃行政行为的“官本位”思想，不断健全科学的决策机制，强化依法行政的意识，在法律法规授权范围内作出能够经得起司法审查的行政决策和行政管理行为。
在行政决策上主要做到多方面综合因素的结合：①依法决策机制与科学思维决策相结合。依法进行的科学思维的行政决策会发挥出更好地作用，这有利于限制决策者的主观臆断，从而保证了行政决策的科学性、正确性，有效减少行政决策工作中的失误。②行政首长决策与智囊机构相结合。提高各级行政首长的科学决策意识和决策能力是实现科学决策的关键，同时更应该充分认识到智囊咨询机构在决策中的参谋作用，辅之以智囊咨询机构决策。③不断完善科学的决策程序。重视信息的收集与整理，确保决策目标的准确无误；同时提出并优化决策方案，规范决策的既定程序，建立决策的反馈、评价和调整机制。⑨
在行政管理方面：除了要健全行政法律法规体系外，一方面要实现行政主体机构设置的法定化。通过法定化将行政主体的机构、职能及编制等固定下来，从法律上、制度上保证行政组织结构的稳定性和机构、职能、编制的严肃性，从根本上改变随意增设机构、乱授权力的状况，使行政体系严格在法治轨道上正常运行。另一方面是依法规范行政行为，即依法行政。首先要做到程序合法，其次要严格控制在法律规定的范围内行使行政自由裁量权，确保作出的具体行政行为经得起司法审查。
五、行政主体在管理运作上要讲求统一、实效、诚信
WTO规则要求各成员国行政机构在行政管理运作效率上有明确的标准，促使各级行政主体务必要增强整体意识和整体效能，建立起统一的、协调高效的行政运行机制。首先要科学界定中央和地方各级行政主体的职权范围，从而减少部门之间、地方之间扯皮推诿、效率低下的现象发生，确保法律法规及WTO规则在我国的统一实施，为建立统一、高效的行政体制打下基础；其次要改革行政审批制度，简化行政办事程序。对凡是不需要国家投资，不属于国有资产，符合国家产业政策的技术改造、投资上的新项目等，都可以改为登记备案；再次要完善行政主体绩效考核机制。要确立“职权绩效观”，对各行政主体及其部门负责人应主要考评其法定职权的行使状况和实际效果，要科学地设定考核项目和考核指标，要将绩效考评结果与干部的奖惩激励挂钩。与此同时，全面提倡行政管理手段信息化，充分利用现代科学技术，加速推进管理手段的信息化进程，建设“高效电子政府”，使行政主体能敏捷地对国际经贸活动作出及时正确的反应，从而提高行政主体的工作效率。此外，建立一个守信、诚信的行政主体也是法治社会对行政机关最起码的要求，是市场经济秩序正常运转的前提。做到以上三方面，必然可以大大降低行政相对方对行政主体的不信任，降低司法审查对行政主体正常公务的影响频率，进一步促进行政主体依法行政，相应提高了行政主体的威信。

注 释：①罗豪才主编：《行政法学》，北京大学出版社1996年版第389页。 本文来自中国科教评价网
②黄志：《WTO：推动政府行为法治化》，《法制日报》2001年10月8日。
③④蒋德海：《抽象行政行为应纳入行政诉讼》，《人民法院报》2002年8月24日。
⑤⑥傅思明：《“入世”对我国司法审查理论与实践的突破》，《法制日报》2001年10月29日。
⑦方世荣、戚建刚、杨景军：《论我国行政主体的WTO观念》，（http://www.law-star.com）第1页。
⑧⑨卢朋武：《迎接加入WTO挑战建立现代化政府体制》，《法制日报》2002年3月10日。

参考文献：①席建林、洪涛、夏廷堂：《浅谈对行政自由载量权的司法审查》，《人民法院报》2001年5月11日。
②甘文:《WTO与司法审查的范围》，《人民法院报》2001年7月24日。
③方世荣、戚建刚、杨景军：《论我国行政主体的WTO观念》，（http://www.law-star.com）。
④罗豪才主编：《行政法学》，北京大学出版社1996年版。
⑤傅思明：《“入世”对我国司法审查理论与实践的突破》，《法制日报》2001年10月29日。
⑥黄志：《WTO：推动政府行为法治化》，《法制日报》2001年10月8日。
⑦卢朋武：《迎接加入WTO挑战建立现代化政府体制》，《法制日报》2002年3月10日。
⑧卢进勇等主编：《公务员贸易组织知识读本》，对外经济贸易大学出版社2001年版。
⑨黄平：《2002-2003年：中国社会形势分析与预测总报告》，中国社会科学院“中国社会形势分析与预测课题组”2002年12月23日。

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