改革信访制度，创新我国解纷和救济机制——姜(2)

　　6、产生上述问题的原因是什么？是信访制度本身设计不合理，还是我国整个解纷和救济机制（信访制度只是这个机制的一个环节）设计不合理？抑或是二者均存在问题？

　　恐怕是二者都存在问题。就信访制度本身来说，首先，信访的机构过于分散，立法机关、司法机关、政府以及政府的各个部门大多都设有信访机构，但整个系统缺乏统一协调的机制，甚至缺乏统一的计算机联网，信访人一个问题可能同时找几个机构，得到的答复和解决方案可能不一样，甚至相互矛盾；其次，由于信访机构分散，每个机构的工作人员即非常有限，有的几个人，有的十几个人，面对大量的信访案件，不要说件件亲自处理，就是件件亲自过问处理结果，在很多时候都是不可能的；第三，信访机构没有独立处理问题的权限，一般实体问题（甚至某些程序问题）的解决均需请示行政首长，而行政首长的工作又是那么忙，一百个案件也许难以批示一二；第四，法律对信访案件的处理没有严格的程序规范，有的信访机构对同一案件反复批转下级机关或其他有关部门处理，下级机关或其他有关部门往往拖着不办（有的甚至藉此惩治信访人），信访人即没完没了的反复信访，第五，法律对信访案件的处理大多没有规定严格的实体标准，而行政首长对个案的批示、处理有时又太过随意，以致调起了其他信访人或非信访人过高的“味口”，导致领导人解决了一个旧的案件，却引发出十个、百个新的案件，有时还误导一些人弃复议、诉讼等法律途径而找领导人批示，但这些人往往是折腾一年半载，领导人批示却下不来（领导人自然不可能对所有信访人有求必应），到时他们想再走复议、诉讼途径，但复议、诉讼时效已过，只得又回来再信访，如此往复。

　　就我国整个解纷、救济机制而言，其问题在于：首先，正规法治化渠道不畅，复议、诉讼门槛过高，限制过多，如受案范围将大部分行政行为（抽象行为、内部行为、涉及政治、文化和其他非人身权、财产权的行为等）排除在复议、诉讼范围，特别是诉讼范围之外；原告资格将许多起诉人（如被拐卖者、下落不明者的近亲属等）排斥在复议、诉讼的门外；时效制度（复议2个月、诉讼3个月）更是使许多案件进不了复议机关和法院的门。这样，大量的，各种各样的争议、纠纷的当事人就都被迫踏上了信访之途。而且，当事人一旦被迫踏上信访之途，往往是不仅问题解决不了，其在信访路上还下不来。因为其认为，再坚持坚持，似乎还有希望（因为有解决问题，甚至有问题解决得比复议、诉讼还好的先例），以致使信访队伍越来越大，上访者越来越多；其次，整个解纷、救济机制缺乏整体设计，各种制度、各个环节之间相互协调和相互衔接不够。例如，信访与复议、信访与诉讼如何协调和衔接，有时是复议、诉讼完了又信访，信访完了又复议、诉讼，有时是复议、诉讼不受理去信访，信访不受理又去复议、诉讼；第三，在整个解纷、救济机制中，有些环节没有建立或运作起来，或者没有发挥应该发挥的作用，例如，人民代表，全国各级人民代表恐怕有几十万，他们如果能够真正发挥听取民声、反映民意和监督政府的作用，信访案件的大部分问题有可能通过这一渠道得以解决。

　　7、那么，您认为，信访制度的整体改革思路应如何确定？

　　要解决目前信访制度存在的问题，使信访制度发挥其应发挥的功能，不仅要重构和创新信访制度，而且要重构和创新整个解纷、救济机制：首先，要对目前过于分散的信访机构进行整合，建立起统一的计算机联网系统；其次，要建立类似国外议会督察专员或行政督察专员制度，统一协调各地各部门的信访工作；第三，要修改《行政复议法》和《行政诉讼法》，扩大行政复议和行政诉讼的范围，使大部分行政争议能通过正式法律程序解决；第四，建立若干专门行政裁判所，处理诸如土地征用、房屋拆迁、工伤补偿、交通和医疗事故纠纷等专门性争议案件；第五，充分发挥人民代表的作用，人民代表（特别是全国人大代表）每月应设固定时间和地点接待选民，听取选民的意见、建议和帮助选民解决有关他们自己难于解决的问题或为他们解决问题提供咨询。

　　8、对于信访制度本身，应如何加以规范？

　　要解决目前信访制度存在的问题，使信访制度充分发挥其解纷、救济和促进和谐社会建立的功能，当前最重要的工作当然是规范信访制度本身。所谓“规范”信访，首先是给信访定位。《信访条例》第2 条规定，信访是指公民、法人或其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式向政府反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由行政机关处理的活动。这里确定的“反映情况，提出建议、意见和投诉请求”三种功能。其中“投诉请求”占有最大的比重。

　　信访人通过信访向国家机关投诉，如前所说，是国家解纷、救济机制中的一个环节。国家解纷机制中的基本法治渠道是复议、诉讼和仲裁。无论是公权力相对人之间的争议，还是公权力相对人与国家机关之间的争议，都应该尽可能地通过复议、诉讼和仲裁这些较正式的法治化渠道解决，信访应该是起补充、辅助的作用。因此，《信访条例》第14 条和第21条规定，信访人对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的争议，应当向有关机关提起诉讼、仲裁、行政复议等，而不能诉诸信访；如果向信访机关提出信访，信访机关将不予受理，并告知其向有权机关提出。所以，“规范”信访，首先就要将信访置于国家整个解纷、救济机制的适当位置，从完善国家整个解纷、救济机制的高度来改革、改进信访。

　　“规范”信访，也指完善受理、办理信访的程序。《信访条例》规定了几项重要的制度。例如，信访信息系统互联互通制度 （以避免重复信访）、信访受理管辖制度 （以避免越级信访）、信访受理、办理、复查、复核的时限制度 （以避免拖延、耽搁和以冷漠、官僚主义态度对待信访）、信访处理听证制度 （以保障信访案件处理的公正），等等。过去，信访没有效率，不解决问题，很大程度上是与信访没有较严格的程序制约分不开的。当然信访不能设定像诉讼、复议那样的严格程序，如果那样，信访的优势就不存在了，就会不仅没有效率，而且也不能以适当的灵活性（尽管具有一定的人治性成份）缓和法治在一定情形下的过分僵硬和过分刚性了。

　　毫无疑问，在中国特色的法治社会，信访仍有较大的作用空间，它作为具有一定人治性成份的解纷、救济环节，是我国现时解纷和救济机制的不可缺少的组成部分，其对法治性解纷、救济环节具有重要的补充、辅助作用。但是，同样毫无疑问，现行信访制度必须改革，我国现时整个解纷、救济机制必须创新，目前的《信访条例》只是我们改革和创新的第一步，下一步怎么走，我们应该和必须继续进行探索。

共2页: 2