行政法制建设下有限政府的构建初探(1)(2)

4.协调职能。政府应协调不同所有制、不同规模、不同性质、不同类别市场主体的关系，协调城乡发展，协调区域发展（如采取措施，推进西部大开发、发挥中部地区综合优势、振兴东北地区老工业基地、鼓励东部地区率先实现现代化等）；

5.指导职能。行政指导既可以认为是一种新的政府职能，也可以认为是一种新的行政管理手段和方式，即政府通过指导性法规、规章、规范性文件等向行政相对人宣示政策、提出建议、意见，引导（而不是强制）行政相对人作出或不作出某种行为，以实现一定的行政目标（如秩序维护、环境保护、生态平衡、安全保障等）。

三、行政法制建设是构建有限政府的基础

只有在政府的行政权力受到法的严格制约的情况下，有限政府才能真正建立起来。行政机关是国家机关中对经济和社会发展影响最大、与公民关系最密切、人数最众的部门。因此，有限政府的构建必须做到依法行政。行政事务的繁杂性和紧迫性，给予行政机关在行使职权时以较大的自由裁量权。为此，很多国家都制定了相关的行政法规，力图为行政机关行使职权提供基本的行为准则，使行政机关受到法律的约束。

（1）行政法制的完善利于有效限制政府权力

相关行政法规，尤其是行政许可法的颁布、实施为有限政府的构建迈进了一大步。长久以来，由于全能政府观念的影响，加上部门利益作祟，政府将社会生活的方方面面纳入政府许可范围。为了从根本上减少和控制行政许可的种类和数量，行政许可法贯彻有限政府的理念，强调凡是老百姓能够自主决定解决的，或者通过市场竞争机制调节的，以及能够通过行业组织和中介机构加以约束和规范的，行政机关采取事后监督等方式能够解决的事项，均不得设定许可。对已经设定的行政许可，必须适时进行许可评估，根据社会经济发展状况及时修改和废止。这些规定可以有效地遏制各级行政机关滥设行政许可的行为。政府依法办事并不一定就是法治，但法治下的有限政府必然要依法办事。国家对社会进行控制的手段是多种多样的。但是，无论哪种手段都不能与法律相比，法律的手段具有更明显的优势。法治要求政府必须主要通过法律实行社会控制，其他手段都服从法律，政府的行政权不仅在法律之下，而且受到法律的严格控制。因此，法治和有限政府都要求法律成为社会控制的主要手段。

（2）建设责任政府离不开行政法的保障。

第一，现代有限政府建设之所以要以行政法为基础，就是要通过制定行政法的形式为国家权力设定基本的规则——提供合法性来源，规定行使的依据、标准和程序，明确其界限和责任。行政法通过对责任主体、责任对象和责任内容等方面作出规定，从制度上构建责任政府。第二，纯粹民主不能充分保障政府承担其责任，纯粹的民主可能导致民主的滥用，形成“多数人的暴政”或“无政府状态”，从而影响政府承担责任。但有了行政法的支撑，民主沿着行政法和宪法规定的轨道运行，就不会出现这种情况。第三，政府权力亦受到行政法限制，不得行使行政法没有授予和禁止行使的权力，否则必须承担违背行政法的责任；其权力也不得侵犯行政法所规定的公民权利，而且有义务保障公民权利的实现。所有这些正是责任政府的内涵。

【注释】

[1]《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》有限政府的涵义部分。

【参考文献】

[1] 应松年、袁曙宏　《走向法治政府--依法行政理论研究与实证调查》,196－207页，法律出版社，2001

[2] 袁曙宏　《社会变革中的行政法制》，108－122页，法律出版社,2002

[3] 陈振明　《公共管理学：一种不同于传统行政学的研究途径》，192－199页，中国人民大学出版社，2003

[4] 查尔斯·沃尔夫　《市场或政府》, 144页，中国发展出版社,  1994 

[5] 姜明安　建设“有限”与“有为”的政府，中国民商法律报,2006－3－15

[6] 罗豪才　《现代行政法制的发展趋势》，国家行政学院学报，2001

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