行政自由裁量：制度维度与伦理维度的博弈(1)(2)
2015-03-02 01:06
导读：制度安排的局限和行政人的伦理责任主体性地位，充分凸显了行政伦理建设中行政人德性目标的终极性。所谓德性，通常指人的内在品质，是“使^成为善
制度安排的局限和行政人的伦理责任主体性地位，充分凸显了行政伦理建设中行政人德性目标的终极性。所谓德性，通常指人的内在品质，是“使^成为善良，并获得其优秀成果的品质”目。德性以人格为形式，体现的是人的整体精神存在状态，包括追求高尚道德的内心动力、道德选择的责任感、独立进行道德选择的能力等。作为人的内在品质，德性体现了个体道德人格的整体生成和个体道德行为的高度自律，具有极大的稳定性和持久性，它不会因外在环境变化而很快变化，具有恒久地抵御各种诱惑的力量。“具有真实德性的人，不管处于何种境遇，都将追求自己认定的善；在面临各种选择之际，总是择善而弃恶。即使自我独处，各种外在的约束暂时不存在时，也无苟且之意。以德性为本源，行善(道德实践)成为人的现实定势。”不仅如此，德性还是一种生活智慧，一种能告诉人们在错综复杂的社会生活场景中如何作出恰当判断的能力。正如麦金太尔所说：“德性实践需要一种对时间、地点、方式是否恰当的判断能力，以及在恰当时间、地点和方式下做正当的事的能力。这种判断的实践并不是对各种规则墨守成规的运用。”在行政伦理领域，德性是行政人最需要拥有的品性、能力与资质，这些品性、能力与资质能够使其自觉服务于公共利益，而行政伦理建设的根本任务就是通过各种途径培育德性行政人。作为行政人的内在品质，德性内在地要求行政人做或不做某种行为。但是德性的内在性并不意味着它是行政人与生俱来的，是在与外界毫无关联的情况下发生的。恰恰相反，内在的德性有着无可置疑的外在源泉，行政人的德性是在一定的制度环境中逐步养成的。由此，我们在充分凸显行政人伦理目标终极性的同时，还应清醒地认识其非自足性。行政人德性的养成是一个由“他律”走向“自律”的过程，离不开外在的制度安排和设计。况且，公共行政领域是权力运行的领域，权力是行政人管理国家、服务社会的基本工具。但是，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是条万古不易的经验。有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止”。权力天然具有腐蚀性，这已成为不证自明的真理。行政人亦有“经济人”的特性，有着自己的私利，在失去必要的制度规范约束的情况下，可能会将其对自身利益的追求凌驾于对公共利益的追求之上，利用公共权力为己谋私。当前，我国正处于社会转型期，社会思想与意识有着多元内容、形式，旧的价值体系逐渐被打破，新的统一的权威价值体系还未完全建立，各种价值观、思想意识同时存在，使得人们在行为抉择中处于一种自由放任而又“迷惘”的状态。自由裁量权运用在强调行政人伦理建设的同时，也绝不能否定制度维度的必要性和重要性。
（科教作文网http://zw.ΝsΕac.cOM编辑） 四、自由裁量规制：伦理维度与制度维度的互动发展
行政自由裁量权的控制是一个
系统工程，任何单一的制约都难以起到对自由裁量权的有效控制作用。制度制约学派和伦理制约学派均对规范与优化行政自由裁量权提出了自己的思路，然而，制度和伦理的此消彼长并不能为自由裁量找到最优策略。因为，此种理论的成功是建立在另一方失败的基础上的，而失败者总是要被淘汰的，当失败者被淘汰之后，这个好占别人便宜的成功者也要被淘汰。
二者获得收益值最大的严格优势策略，必须在合作博弈中得到实现，即一方的成功应以对方的成功为基础，彼此无需压制或超越对方但都获得长足发展，且它的总收益值是最高的。此种合作博弈在行政实践中构建责任伦理获得实现，它并不倚重伦理和制度的任何一方，而旨在实现二者的良性互动和共同提升。
库珀在分析行政责任时认为：“行政责任实际上是由客观的责任行为和行政人个人伦理自主性两个方面构成的。客观的责任行为意味着：在现有规则及伦理、法律内的行为；维持及提高专业领域的知识；维持及发展组织政策领域的知识；将精力和时间致力于组织及其目的；决定要与组织合法指示的任务相互配合；对组织的层级结构责任要有所认知；做最好的技术判断；配合组织非正式的规范和程序；在专业化的组织中工作。个人伦理自主性的内涵包括：在政治团体的价值与个人良知范围内行为；维持及发展当前政治、经济社会系统的知识；维持及发展个人价值、信仰、信念、世界观及生活的顺序的知识；维持及塑造家庭及社会、团体关系；基于大众喜好、需求和利益，对组织任务、立法变迁提出建议；对不符合组织任务、专业规则及政治良知的价值加以质疑，基于大众喜好、需求利益及专业判断个人良知，对规范、规则、约束及程序提出改变；鼓励与其他组织单位、民选官员及大众合作。”㈣由此可以看出，责任既可以是一种个人内心的道德诉求或责任感，同时又可以是通过强硬手段进行追究的刚性法律责任。责任分为“客观责任”和“主观责任”。“客观责任”是指那些由外在于责任主体的社会、组织或他人，通过法律的、道德舆论的形式所施加的，要求责任主体务必承担的义务和责任。它包括两个方面：一是职责，表现为对人，即对上级、下级、他人负责；二是对事负责，表现为义务。“主观责任”指行政人行动的责任情感，源于对忠诚的信念和对良知的认同。责任伦理是关于行为过程整体的伦理，是包括事前、事中、事后，或者行为的决策、执行、后果的全过程伦理。责任伦理作为衔接个体道德与社会法律体系的环节，通过与法律、道德的互动，呈现出双重特性：一方面通过外在的强化，社会责任转为内在的、个人的基本道德修养；另一方面，成为一个组织或一批人的行为指南，是一种社会的伦理规范。责任伦理的关键是我们要对什么负责，即衡量我们行动的后果标准到底是什么，其核心是责任感。正是这种责任感要求运用公共权力的行政人对自己的行为负责，要求他们深思熟虑自己行为可能造成的后果，要求他们对外在事物和人际关系做出冷静的判断。
（科教范文网http://fw.nseac.com） 行政人人格的提升是实现责任伦理、有效控制自由裁量权的前提，制度的欠缺必须依靠行政人内在德性和人格力量来弥补，而此种互补正是合作博弈赖以生存的基础。正如库珀指出的：“这些内心品质为行政自由裁量权的行使提供了持续的指导。法律和内部的组织政策不可能具体到足以涵盖行政所遇到的所有情形和偶发事件；公众参与不可能深入到日常行政行为的细节中去；上级对行动范围的监督也是有限的。这些差距的存在是显著的和广泛的。只有被深深内化的一系列个人道德品质才能保证既与组织目标保持和谐，又能与民主社会中的公民义务之间保持一致。这些个人道德品质还是官僚机构有效运转的必备条件。”因此，建设性的行政责任伦理的构筑，首先，是强调行政人的主体性、能动性，承认行政人的道德自主性，主张主体对制度的内化和超越，形成健全的行政人格，而不是把行政人作为行政体系中单纯的细胞和工具。正是千千万万个现实的行政主体的存在及其主体性功能的发挥，才能有效地推动行政规范的内化，弥补制度法规的缺陷，超越环境和自身的限制，生成和提升行政人格。其次，是加强责任行政伦理教育，培养行政行为主体的伦理责任意识和责任感，合理界定行政人的角色，这就要求行政主体以道德主体的面目出现，处处坚持道德的价值取向，并置身于行政行为的全过程，公正地处理行政责任伦理关系。其中最主要的是行政人处于行政责任伦理困境之中，能够正确地认识行政责任伦理冲突的功利价值，即确立行政责任伦理价值的等级次序，坚持社会利益高于个人利益，一切以为人民服务为宗旨和取向，任何时候都要把最广大人民的利益作为行政行为选择的出发点和归宿。同时，正确认识行政行为选择中目的和手段的关系，即行政手段的有效性决不能违背公共行政目的的伦理性，而必须是真正为了实现这个行政目的。第三，是行政良心的培养。行政良心是行政人在行政过程中逐步形成的一种伦理意识，包括行政人的一整套职业价值观、作为内在道德品质的德性以及自我评判的能力。行政良心对建设行政伦理的作用，主要体现在对行政自由裁量权的伦理指导上。由于法律和制度只可能对自由裁量权给出指导性的意见，而公众对自由裁量权的行使，由于信息成本和监督成本，基本上处于“理性的无知”的状态，所以，只有内化为行政人道德意识的行政良心，才可以在缺乏有效监督的环境中激励行政人自主做出公共利益取向的行政决策。
（转载自http://zw.ＮＳＥaＣ.com科教作文网） 人是社会环境的创造者，同时又是社会环境的产物，人的活动离不开社会环境，应当充分重视社会舆论、制度文化、政治氛围、组织环境等因素对行政责任伦理的影响，它们既构成了行政人责任伦理实践的环境和反馈机制，同时也是行政人道德生成的构成性因子。首先是须营造一个相信行政人、尊重行政人的社会文化氛围，构建一个有利于督促行政人自我不断向上的环境体系。任何人的生活信念与价值观归根到底都是来自于社会，尤其是行政人的伦理原则与信念，更是深深地与社会基本精神内在地保持着一致性的关系，也从心底里期待着社会的认同、肯定和支持。社会对于行政人的认可，对其行为价值的公认，能够极大地强化着行政人的责任伦理感觉，让他们觉得值得去做。其次是组织伦理环境的生成。在中国，传统的政府本位意识使人们的注意力过度集中于行政人的责任伦理建设，而忽视了组织本身也存在伦理问题。没有意识到使人难以以道德方式行动的组织结构形式和权力形式。而实际上组织内的政策和程序确实可能会产生助长组织成员非道德行为的无意的然而又确实的结果。由于组织的制度性权威经常被用来压制道德行为，因此要探索可能性的途径用以强调组织层面的道德并追问什么是鼓励道德行为的组织制度，什么是挫败道德行为的组织制度。在此基础上围绕“程序公正、组织信任、民主责任和制度激励”四个方面，实施组织变革，如培养一种组织良心；改变组织的任务分工和分权状况；保护违反组织政策和程序的有道德的人；提高作为组织活动一部分的道德讨论的水平等等。良好的组织伦理规则能够促使行政责任伦理成为具有普遍意义的积极力量，引导行政人以公共利益作为行为取向，从而成为行政过程中一个不可或缺的价值因素。
（科教范文网http://fw.ΝsΕΑc.com编辑） 传统“德治”文化与现代社会行政责任伦理建设的一个重要区别就在于二者的“人性假设”不同。传统伦理理论的依据是“人性本善”，因而修养的途径主要依靠自省、自律。现代社会伦理建设，特别是行政人的责任伦理建设中要充分估计到人性受社会关系制约的因素，仅仅依靠人们的良心，依靠个人的“慎独”，依靠行政人个人良好的道德素质就只能表现为一种个别的、偶然的现象，而很难形成普遍的、稳定的、确定的趋势。人性之中有没有“恶”的一面?人性中的“恶”一旦与权力结合会产生怎样的后果?如何去限制它?邓小平说过：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要，这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法做好事，甚至会走向反面。”行政责任伦理的内容是自律和他律的统一。作为一种制度安排，行政责任伦理的法制化主要在立法、执法以及法律监督体系中渗透行政责任伦理的基本理念。首先是加强行政责任伦理立法，即制定专门的行政责任伦理法典以及法律实施细则，使责任伦理行为具备法律的效力和作用。一些人认为如果对某一行为立法，那就不是伦理问题，而是法律问题了。而实际上，伦理立法是一种集体性的道德裁决，是行政过程中建立起来的最低道德标准。人本身所固有的自利动机和认识客观事物的局限性，使得行政人不可能依靠内在控制而永远正确地行使权力。所以，需要有外在控制来制约行政权力运行过程中的滥用。加强行政责任伦理立法，通过法律的强制力来维护道德的纯洁性，已经成为现代国家共同的发展趋势。越是文明发达、法制完善健全的国家中，法律几乎已成了一部伦理规则的汇编。如美国的《政府道德法案》、加拿大的《公务员利益冲突与离职后行为法》、日本的《国家公务员道德法》、英国的《荣誉法典》、韩国的《公职人员道德法》，法、德、荷等许多发达国家也都先后颁布了类似的道德法典。伦理立法的优点在于，它为行政官员解决伦理冲突提供了一般性的指导，也为惩罚那些违背最低道德要求的行为提供了依据。其次是加强行政责任伦理的执行监督。美国众议院内设置有众议院行为规范委员会、美国政府伦理
办公室等机构；许多州和市的议会和政府，也设有伦理办公室或伦理委员会。我们可借鉴设立专门的行政责任伦理机关，以立法的形式确定其职责和权限，专门负责对行政责任伦理行为进行监督并对违反行政责任伦理的行为进行惩处，强化权力与责任的统一，完善责任追究和监督制度。在组织内部创建一个良好的责任伦理氛围。唯有这样，一个个行事以公益、正义为中心，内省以责任，外达于服务，以和谐为实践基础的既有制度，又不违背伦理的适当裁量才能真正实现。
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论文出处(作者):李莉 曾盛聪
