立法效率研究(1)网(2)
2015-06-28 01:04
导读：（五）立法低质。即立法的质量低劣，指立法在合法性、合理性、科学性、可操作性以及与相关立法之间的协调性方面有所欠缺，从而未能实现立法目的，
（五）立法低质。即立法的质量低劣，指立法在合法性、合理性、科学性、可操作性以及与相关立法之间的协调性方面有所欠缺，从而未能实现立法目的，未能体现经济社会发展规律，未能促进经济社会发展、增进社会整体利益以及实现社会资源的最佳配置和社会财富的最大化。目前，立法低质表现为，有些立法仍然存在与上位法的规定或者上位法的精神不尽一致，与同位法相互抵触，存在权责利设置不科学、措施手段不合理、可操作性差、立法技术欠缺等方面的问题。以两个同位阶的立法相互抵触为例，其必然产生法律适用的冲突和法律信任的危机，导致管理相对人守法成本增加，立法的权威性受损，司法、执法的难度增大, 违法或规避立法的现象增多，从而使社会总成本加大，社会效益减少，立法效率降低。
三、立法低效率的原因分析
目前，立法之所以效率低下，既有意识、理念方面的原因，又有体制、机制方面的不足，具体而言：
（一）立法的资源意识淡薄。立法作为一种资源，其供给和需求受特定历史时期社会文化、经济、政治等条件的约束，具有稀缺性［9］。正因为立法资源的稀缺性，在立法项目的选择上，必然存在机会成本。然而，目前在进行立法项目选择时，主要关注的是如何及时按领导人的要求将地方党委政府的意志和政策文件规范化和法定化，很少考虑立法的机会成本，很少比较立法的成本效益，很少顾及公共政策配置的社会风险［10］。一句话，立法资源意识极其淡薄，直接导致了立法资源存在着供给不足量、使用不得当、利用不充分、研究不深入等诸多问题，间接引起了立法者对立法导致的社会资源的重新配置是否合理缺乏关注的热情和兴趣，从而严重影响了立法效率。
（科教作文网http://zw.ΝsΕAc.Com编辑整理）
（二）立法资源配置不合理。为实现稀缺的立法资源效用的最大化，必须对立法资源进行科学的选择和合理的配置，将其分配给能够使有限资源价值最大化的主体［11］。目前，立法资源的配置还处于一种极为粗放的状态。对立法资源在各个单位、各个项目和各个环节之间如何合理分配，立法经费的比例如何确定，立法人员如何配备等问题还缺乏系统研究，立法资源配置的随意性大、科学性差。具体而言：一是立法经费的投入不够。各级政府财政预算中没有专门的立法预算科目，没有独立的立法预算经费，立法经费往往从立法机关的行政事业费用中拨付，起草部门所需经费也往往从业务费中挤用。这必然导致立法的依赖性增强，自主性减弱，被动立法、遵命立法多；二是立法人员的配置不合理。主要表现在立法人员数量少，时间精力投入不够，年龄结构、知识结构有待优化等等；三是立法资源使用的分散性和盲目性。由于立法资源存在不确定性，且立法成本不易计算，立法资源的使用通常带有盲目性和分散性，通常处于无计划状态，如对一部地方立法到底需要投入多少人、财、物，怎样使用这些资源才能降低成本、提高效率等问题，既无标准也无要求。再比如，若干分散的立法工作机构和人员，在不同阶段分散工作、重复劳动，增加了人、财、物的耗费，使本来势单力薄的立法无法形成合力。
（三）立法成本效益评价机制欠缺。立法成本效益评价，一方面有利于立法者科学的选择立法项目，及时跟踪立法的实施效果，客观评价立法效率；另一方面也有利于对那些实施成本高、收效小的立法进行及时的修改和废止，从而确保法制的和谐统一，提升立法的总体效率。从比较法视野考察，几乎所有发达国家都有自己的立法评价体系，都建立了立法的成本效益分析制度，如英国《准备守法成本评估修正原则》、德国《联邦法律案注意要点》、荷兰《立法指导原则》、芬兰《法律规范法》、加拿大《联邦立法政策》等都规定了成本效益分析原则［12］。美国前总统里根1981年发布的12 291号令则明确要求行政机关在制定重大的法规之前，必须先对执行这项法规所花的费用和可能得到的效益进行分析，随后才向管理和预算局汇报，由该局审查这项法规是否真正需要。行政机关制定法规必须保证能够获得最大的经济效益，如果有花费较少的方案可供选择，行政机关没有选择这个方案时，必须说明理由［13］。而从我国目前的情况来看，尽管国务院《依法行政纲要》中对立法成本效益分析制度有所提及，但实践中并未全面推行，尤其是在地方立法领域，立法的成本预测和效益分析几乎一片空白，直接导致立法的随意性强、盲目性大，只管制定、不计成本、不顾效果的现象比较突出，立法效率较为低下。
（科教作文网http://zw.nseAc.com）
（四）立法监督制约机制不完善。立法效率低下，立法越权、立法谋私、立法寻租等现象的存在，固然与立法机构及其工作人员的素质有关，但更主要的原因还在于现行体制对地方立法的监督制约不健全。这主要表现在以下5个方面：一是立法监督程序和方式不明确，致使监督机制运行不畅，导致其立法监督职能弱化；二是立法监督制度缺乏有效的启动程序，公民缺乏监督的“”主动监督和被动监督没有实现有机结合；三是批准和备案制度不完善，备案审查缺少启动程序，致使备案制度有名无实；四是立法监督没有设置相应的法律责任，对立法主体和监督主体缺少必要的约束；五是立法监督中司法的能动作用近乎空白，如按照《行政诉讼法》的规定，法院对抽象行政行为只能进行极其有限的“司法审查”等［14］。由于缺乏有效的监督制约，立法的多少、好坏、利弊得失等无人问津，自然导致立法总体质量不高，立法效率低下。
四、提高立法效率的理性思考
针对立法理念、体制、机制方面的不足，笔者认为，应当从以下几个方面入手提高立法效率：
（一）从严控制立法数量，适当上收立法权限。据统计，截至2007年10月底，除《宪法》和4个《宪法修正案》外，全国人大及其常委会共制定了现行有效的法律220余件；国务院制定了现行有效的行政法规近700件；31个省、自治区、直辖市和49个较大的市的人大及其常委会共制定了现行有效的地方性法规7 000余件；国务院各部门和31个省、自治区、直辖市以及49个较大的市的人民政府制定了25 000多件规章。目前，以宪法为核心，以不同层次法律规范为载体的法律体系框架已经形成，政治、经济、文化、社会各方面已经基本做到有法可依［15］。很明显，目前我国的立法已经从大规模的创制性立法阶段过渡到了小范围的修改完善阶段，立法实际上已经处于供大于求的阶段，现有立法数量已经大大超过规模适度的均衡点，在不考虑其他影响因素的情况下，立法数量增加必将导致立法总成本的增加，总效益的“规模不经济”，导致立法的低效率。
（转载自http://zw.NSEAC.com科教作文网） 因此，要提高立法效率，首先必须控制和减少立法数量。对既有项目，要做好定期清理，及时修改、废止或整合相关规定；对新立项目，必须从严控制，严格把关，充分论证其必要性，切实做到宁缺勿滥；同时，针对目前规章过多过滥、千篇一律、缺乏实效的现状，要适时修改《立法法》，适当上收立法权限，仅保留法律、行政法规、地方性法规（自治条例、单行条例）三个立法层级，废除中央各部门、地方政府以及较大市的人大及其常委会的立法权；对其中内容确需保留的，及时上升为行政法规或地方性法规。此外，还应当建立法律法规自动失效制度，在《立法法》中增加不同层级立法有效期的规定，如规定法律的有效期不得超过30年，行政法规的有效期不得超过20年，地方性法规的有效期不得超过10年等，期满自动失效。
（二）树立成本效益理念，优化配置立法资源。在法治社会，法是一种稀缺性资源，立法是社会资源强制性重新分配和优化配置的最主要的手段。立法通过对权利、义务、职责、责任、法律信息、程序的合理安排，可以降低交易成本，提高经济效率。因此，提高立法效率必须重视法的效益价值，强化立法的资源意识，树立成本效益理念，学会将效率融入正义，用效率诠释正义［16］。比如，在进行行为规则和制度框架的设计时，应当尽可能的选择更有效的激励约束机制，降低行为的社会成本和交易成本，最大限度的激发人、财、物的综合潜能；再比如，在法律责任及纠纷解决方式的制度设计方面，应当充分考虑司法执法的交易成本和收益，充分预期司法执法是否能节约市场交易成本，切实估算司法执法的成本费用与收益之比是否比采用其他措施的成本费用与收益之比要大。
在树立成本效益理念的同时，要尽可能的优化立法资源的配置。优化配置立法资源就是要以立法效益最大化为原则，合理配置立法资源的规模、协调立法资源运行结构、推行高效的立法资源运行方式。具体而言，应当做好以下4个方面：首先，加大立法投入，确保立法资源的供需平衡。立法的人、财、物等资源供给至少应当保证立法机关及其人员履行其立法职能的需要，保证达到立法数量和质量的需要，保证完成必经立法程序的需要以及保证立法的必要成本和固定成本；其次，改革立法资源的配置机制。改变现行的由政府部门主导的立法资源配置机制，建立由立法机构主导的立法资源配置机制。根据立法规划和立法计划，把财力、物力资源纳入财政预算，由立法机构统筹，由财政部门对其使用情况进行监督协调；再次，建立健全立法联合起草制度。即由起草、审查、审议单位以及相关职能部门、社会团体、利害关系人等联合成立立法起草小组，让人大常委会、政府法制机构提前介入。最后，多种形式整合立法资源。如探索地方立法的区域合作制度，采取紧密型协作、半紧密型协作和松散型协作等多种方式实现不同区域的立法资源共享；对于不同区域共性突出的项目或已有多个省市制定相关地方立法的项目，全国人大或国务院法制机构应及时关注，研究出台统一的法律或行政法规。
（转载自中国科教评价网www.nseac.com ） （三）实施成本效益预测，推进立法效率评估。对立法的成本效益进行预测评估十分必要，正如波斯纳所言：在不可能或者根本没有努力测定成本和收益的情况下，将法律规则概括为有效率或缺乏效率的，是充满主观性的，并且难以通过直接面对法律的实际规则或案件的结果而评价说这个理论是被证实了还是证伪了［17］。立法成本效益预测评估应当包括事前预测和事后评估两个阶段，其中事前预测应在立项前完成，而事后评估则应在施行后一段时间内进行。具体而言：事前预测可由财政和预算管理部门牵头，政府法制机构、人大法制机构和
法学、经济学、
社会学专家等联合成立立法成本效益预测委员会；立法项目申报单位在申请立项时同时报送该项目的成本效益预测报告，由立法成本效益预测委员会对《成本效益预测报告》进行评价审查，对立法成本高、实施效益小的申报项目实行“一票否决”。对于“未被一票否决”的项目，在制定立法计划时，应将其成本效益预测审查情况作为是否立项的重要参考。对立法实施后的效率评估，可由成本效益预测委员会或由其委托相关的专业机构、科研单位或者独立的第三方在该立法项目实施后3至5年内，围绕是否实现立法目的，是否满足了个人利益和社会利益的协调，是否达到了公权和私权的动态平衡，在多大程度上促进了经济社会发展、增进了社会整体利益以及实现了社会资源的优化配置和社会财富的增加等进行综合评定。评估时，还应结合《项目成本效益预测报告》对实施后的成本和收益进行比较分析，有针对性地比较其中的利弊得失。
成本效益事前预测是每个立法项目立项的基础和前提，是权衡立法项目利弊的关键，应当全面推行。而立法实施后的效率评估则是立法修改和完善的参考，目前要对所有立法项目的实施效率进行评估既不必要，也不现实。因此，可考虑暂时只将重大立法项目纳入预测评估范畴，待条件成熟后再全面推行。所谓重大立法项目，主要包括以下项目：一是该项立法的执行将增设机构、增加编制和人员的；二是该项立法的执行将大量增加管理相对人的负担的，如设置多项行政许可、行政处罚、行政收费、行政强制措施等；三是该项立法的执行将大大增加政府财政支出的，如规定设立专项经费、专项奖励、政府补助救助等；四是该项立法的执行将产生重大社会影响的，如涉及生态环保、弱势群体保护、农民工管理、社会保障等方面的立法；五是该项立法的执行将产生重大经济影响的，如将大幅度提高价格、大面积的导致企业停产关闭等等；六是其他在全国或本地区有重大影响的项目。
（科教作文网http://zw.ΝsΕAc.com发布） （四）提高地方立法质量，完善立法监督体系。提高立法质量，可从以下几个方面入手：一是创新立法体制。加强各级人大立法机构建设，改进人大常委会的组成方式和人员结构，设立专职的人大常委。探索设立政府立法研究机构，直接对地方政府负责，专门从事相关立法的起草等工作，使当前的立法模式逐步转型为人大为主、相关部门或单位为辅的立法模式；二是完善立法的公众参与机制。大力实施开门立法，采取“公众参与、专家评审、民主审议、利益团体介入”的立法机制，全面推行“媒体公示、公开听证、委托立法、现场论证和社会招标”等公开立法模式；三是健全立法审查审核机制。建立健全法律顾问制度、立法咨询委员制度、立法评审制度、立法助理制度等，充分借助专家力量，提高立法审查审核的技术水平；四是出台立法技术规范。建议由全国人大法制委员会或国务院法制办牵头，制定全国统一的立法技术标准，对立法的篇章结构、语言文字、逻辑内容等进行统一要求；五是完善立法的文本审读制度。从文字、结构、逻辑、立法技术等方面从严把关，提高立法文本质量。
强化对立法的监督制约，提高立法的社会效益，可采取如下措施：一是设立专门的立法监督机构，完善和加强权力机关的立法监督；二是完善立法监督的启动程序，建立依法审查、法定提交、司法机关移送、公民申诉等机制，使主动监督和被动监督有机结合；三是完善立法批准、备案制度，将重大地方立法适时纳入批准制度的适用范围；四是健全立法监督责任制，进一步明确“改变或撤销”的范围及方式，探索建立立法补偿机制以及对立法监督者的责任追究制度等；五是加强地方性法规、部门规章、政府规章的备案以及规范性文件的审查力度，纠正立法冲突，确保法制统一；六是完善立法的定期清理和修改、废止机制，对不适应市场经济要求的法律、法规和规章，要及时修改或废止，以减少法规冲突，最大限度地提高立法效率。
（科教范文网 fw.nseac.com编辑发布） 参考文献：
［1］ 罗伯特·考特托马斯·尤伦.法和经济学［M］.上海：上海三联书店,1991：2
［2］ 张文显.当代西方法
哲学［M］.吉林:
吉林大学出版社,1987:242.
［3］ R.A. Posner, Economic Analysis of Law (2nd edition), Little, Brown and Company, 1977. p.181.
［4］ 博登海默.法理学——法哲学及其方法［M］.邓正来，等，译.北京:华夏出版社,1987:82.
［5］ 霍布斯.论公民［M］.应星,冯克利，译.贵阳:贵州人民出版社,2003:53.
［6］ 理查德·A·波斯纳.法理学［M］.苏力，译.北京:
中国政法大学出版社,1994:297.
［7］ 布莱克.法律的运作行为（中译本）［M］.北京:中国政法大学出版社,1994:20.
［8］ 冯玉军.中国法经济学应用研究［M］.北京:法律出版社,2006:5.
［9］ 曲振涛.法经济学［M］.北京:中国发展出版社,2005:43.
［10］ 黄文平.经济、法律与政府政策——中国改革进程中社会现象的考察［M］.北京:中国经济出版社,2006:170.
［11］ D.D. Raphael, Justice and Liberty, Athloner Press, 1980, p.95.
［12］ 赵卯生.康晋颖:中西方行政立法成本——效益分析比较研究［J］.经济师,2005 (12):38.
［13］ 曾繁正.美国行政法［M］.北京:红旗出版社,1998:35.
［14］ 易凌.地方立法的成本效益分析——以长三角为例［J］.集团经济研究,2006(12):199.
［15］ 曹康泰: 政府立法新部署［J］. 瞭望,2007(50).43.
［16］ 陈国富.法经济学［M］.北京:经济科学出版社,2005:285.
［17］ 理查德·A·波斯纳.法理学［M］.苏力，译.北京:中国政法大学出版社,1994:213.
共2页: 2
论文出处(作者):李龙亮
