人民监督员制度一隅之见(1)(2)

三、制度的法律依据及其正当性
我国《宪法》第二条规定指出了我国公共权力是人民赋予的，人民权利是国家权力产生的根源，同时也指出了我国人民享有广泛的管理国家事务和社会事务的权利。宪法第二十七条第二款规定“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”《人民检察院组织法》第七条规定：“人民检察院在工作中必须坚持实事求是，贯彻执行群众路线，倾听群众意见，接受群众监督，调查研究，重证据不轻信口供，严禁逼供信，正确区分敌我矛盾和人同内部矛盾”。因此可以认为，人民监督员制度是符合宪法规定，它通过刚性的程序将国家机关的执法活动直接置于人民的监督之下，保障了人民监督权利的行使，是人民民主经常化、程序化、制度化的有益尝试。检察机关按照宪法精神和人民检察院组织法的相关规定认真行使职权，同时履行义务，接受人民群众的监督，设计和创造了人民监督员制度，这一制度形成的依据和背景可以看出，它是现行法律体制内，依托宪法和法律基于检察制度现实而进行的制度设计。为了统一和规范试点工作，最高人民检察院在总结各地试点工作经验的基础上，对2003年人民监督员制度的试行规定进行了修改，形成了规定和实施工作方案， 这些制度作为全面开展人民监督员制度试点工作的重要依据，在全国、全省检察长座谈会上进行了讨论下发执行。目前，先期试点已收到了良好成效，人民监督员制度的作用初步显现，增进了人民群众对检察机关的理解、信任和支持。通过实践证明，实行人民监督员制度，将检察机关直接受理侦查案件易发、多发问题的部位和环节置于人民监督员的监督之下，促进了检务公开，提高了检察工作的透明度，密切了与人民群众的联系，从而为开展检察工作奠定了更为深厚的群众基础。人民监督员制度具有了宪法上的正当性，但与人民陪审制度相比，既缺乏大量的实践来丰富完善操作的细节，同时也没有具体法律的规定，这一制度是检察改革的重头戏，同时也是一项法律创新，要使这一制度能够长期坚持下去，为人民检察事业发挥作用，就必须在合宪性基础上将其纳入法律轨道。

四、实践中存在的问题与亟需的立法改进 （科教范文网http://fw.NSEAC.com编辑发布）
人民监督员制度的设置，在促进案件实体公正和保障诉讼程序公正两方面都具有积极意义，它是在符合宪法和人民检察院组织法规定基础上，汲取国际先进做法和经验，结合本国国情制定而成，这一改革措施对检察机关维护司法公正，实现自侦案件实体正义和程序公正的有机统一具有重要的意义。在以往各项社会制度改革中，可操作性强、实效高已成为制度成功与否的关键。通过实践，我们认为制度还存在几个方面的问题需要得到进一步完善，从细节上保证制度的公正性，便于实际执行。

（一）人员选拔程序
当前，人民监督员的遴选办法还处于探索阶段，从区检察院的试点情况看，7名人民监督员中人大代表、政协委员占71%，具有大专以上学历的占71%（法律专业2名），其中女性1人，组成架构能够适应当前监督工作需要。有观点认为人民监督员应从人大代表中产生，因为人大代表的法律身份形成了相应的监督权利，但没有检察机关主动导入接受监督的程序，人大对检察机关的权力监督难以体现和实现。这一观点忽略了人民监督员制度在广泛代表意义上的社会监督，绝对化了人大监督作用层面，从而使人民监督员产生的范围变窄，成了一个特定群体的监督，失去了制度包涵的民众层面意义。建议对人员结构上可以以地市级检察机关为单位，调控总体比率，采用“四三三”办法，对人大代表取其民众代表性，在人民监督员组成中占40%，对政协委员可以取其参政议政特点，占30%，群众团体、社区等其他人员占30%，既保障和强化人大代表的监督权，也实现了检察机关接受人大监督和社会监督的有机结合。

（二）将监督模式统一更改为事后监督
人民监督员所监督的“三类案件”中除了对不服逮捕决定的监督是事后监督外，另两类都是事中监督，采取听证的方式进行，按少数服从多数原则形成决议。这种做法类似于人民陪审员制度，但是检察机关的人民监督员与法院的人民陪审员不同，后者发表的意见属于审判程序中民主集中，其个人意见对合议意见产生影响，检察权的司法属性要求人民监督员会议的审查应为事后审查，即对检察长或者检委会的生效决定提起对案件处理的监督程序，而不能因为监督活动可能对检察侦查和公诉带来负面作用和障碍，从而影响检察机关检察权的独立行使。同时，我们在建立制度时也不能疏忽受该制度影响的相对人的权益，避免因审查期限需要而对犯罪嫌疑人合法权利不能及时保护。《办法》第三十三条第二款规定“人民检察院不得因人民监督员的监督而超过法定办案期限。在法定办案期限届满前案件监督工作仍未完毕的，承办案件部门应当根据案件的性质、情节和社会危害程度，提请检察长批准，依法撤销或变更强制措施”。从高检院公布的数据看，截止2004年5月，各试点院共监督结案871件，其中不服逮捕的79件，拟撤销案件的275件，拟不起诉的517件。人民监督员表决同意检察机关拟定意见的781件，占90％，不同意的90件，占10％。尽管《办法》第三十三条已作出规定不得超过法定办案期限，但监督程序的事中审查还是可能会对相对人权益造成影响，使相对人的可预期权益因“遭遇”监督程序的介入而延后。人民监督员制度采用事后救济渠道不受期限制约，相对人的预期权益不受侵犯，监督的范围将更广泛、过程更细致，同样可以达到制约和监督检察机关的效果，更有利于检察机关依法独立行使检察权。 

（三）保密义务规定的完善 （转载自中国科教评价网www.nseac.com ）
人民监督员制度的建立符合宪法和人民检察院组织法的原则规定，但与人民陪审员制度相比，还缺乏上位法的明确具体规定支持。人民监督员的保密义务仅有《关于实行人民监督员制度的规定（试行）》（以下简称《规定》）第十六条规定，“人民监督员参加案件监督工作，应当保守秘密，不得泄露评议表决情况；不得对其他人民监督员施加不正当影响；不得私自会见案件当事人及其委托的人”。《规定》中对人民监督员的罚则有第三十二条相关规定，但两个条款没有明确相互指引关系。按照法律规定在刑事案件的侦查阶段，有权了解案情的只能是特定人员，人民监督员以其特殊身份介入到案件处理过程当中，按照《办法》第二十八条第三项之规定，享有阅卷、旁听讯问、询问、质询等权利，掌握了案件相关信息，特别是对不服逮捕决定的监督提起正处于侦查阶段，不利于案件侦查保密要求。人民监督员的本体是社会人员，来自于社会的方方面面，如果不采取法律措施加以义务限制，那么无疑会造成新类型的司法腐败。建议应当参照对侦查工作人员的保密要求，在立法上作出完善，建立相应的问责制，以保障对犯罪的有效追究。实践中还可以邀请人民监督员参加检察机关的各种专项清理、检察长接待日及对检察机关的内部管理实行征求意见等活动，带动其自觉进入检察工作角色，以增强工作责任感，树立保密责任意识。

参考文献：
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[5]黄曙 陈艳.人民监督员制度探讨.人民检察.2004.3
[6]李彦军.略论人民监督员制度与检察体制改革.检察实践.2004.5

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