“公共使用”与“公共利益”的法律解读(1)(2)

最近几年，因政府借“公共利益”之名滥用征收权引发的矛盾和纠纷日益增多、日趋激烈，群众上访和“民告官”在各地时有发生。这其中固然有群众维权意识增强的因素，更重要的是反映了我国征收权法律制度的不完善和征收权限制的不到位。按照宪法的要求重构我国征收权法律制度，特别是以“公共利益”界定为核心落实宪法对征收权的限制，应是当前我国法制建设的一项迫切任务。

四、我国“公共利益”的界定

对于什么是“公共利益”，我国现行宪法和民法通则、土地管理法(17)、城市房地产管理法、城市房屋拆迁管理条例等有关法律法规，以及正在审议的物权法草案，都没有作出明确的定义和具体的规定。对于我国法律是否需要对“公共利益”的内容作出明确规定，目前有不同的看法。赞成者认为，正是因为现行法律没有规定为了哪些公共利益才可以征收财产，才导致了在土地征收和房屋拆迁工作中政府权力的随意扩大和公民权益的损害。不赞成者认为，“公共利益”是一个无法在法律上对其内容加以明确界定的概念。王利明教授就主张，“物权法草案中仍然应该维持宪法关于公共利益的抽象的表述，不必采用正面界定和反面排除的方法规定公共利益的内涵。”同时提出，征收财产“通过由县级以上人民代表大会决定”，“可以防止因公共利益的概念的抽象而产生的缺陷”，以及“通过司法在个案中界定公共利益的内涵”。(18)

笔者认为，靠法条的列举确实很难说尽所有符合“公共利益”要求的具体情形，但在实践中“公共利益”的界定却无法回避。“公共利益”的界定至少包含两个密切联系的方面，即“由谁界定”以及“如何界定”。通过法律明文规定“公共利益”的内涵，或者由人大决定来界定“公共利益”，或者由政府审查（如通过征地和拆迁审批程序）征收行为的“公共利益”目的，以及发生争议后法院对具体征收行为的“公共利益”目的作司法审查，这些仅仅是“由谁界定”公共利益的问题。即使我们放弃在法律上对“公共利益”作出一般界定，但针对一个具体征收行为，无论是人大、政府还是法院都面临“如何界定”公共利益的实际问题，故从学理上探讨“公共利益”界定仍具重要意义。在市场经济条件下，利益主体多元化和利益内容多样化是一个必然趋势，而且公共利益与其他利益往往交织或融合在一起，要确定一件事情百分之百地属于或不属于公共利益，恐怕是不现实的。因此，“公共利益”界定的重点不应是孤立地对“公共利益”下一个明确的定义或划一个清晰的框框，而在于针对具体的征收行为如何衡量公共利益与非公共利益。基于此认识，“公共利益”界定就是要解决公共利益与非公共利益的关系问题。

立足我国现实并借鉴有关经验，笔者建议，在具体界定征收行为的“公共利益”目的时可考虑以下三条界线：

第一，公共利益的共享性禁止征收为特定的对象谋取私利。顾名思义，公共利益是社会公众可以共享的利益。公共利益不是个人利益的简单叠加，也不是个人之间基于某种特殊关系而形成的共同利益。从受益者来说，它是不特定多数人的利益，即某个范围内社会公众或大多数人可以普遍享受到的一种好处，以区别于个人、组织、团体、党派等非社会公众的利益。按此标准，国家安全、公共基础设施建设和社会公共事业、公共福利应属于“公共利益”的构成范围。比如，国防建设是全体社会成员都可享受到的利益；某城市建设地铁可以造福该市全体居民；建设社区医院有利于该地区群众的健康。梁慧星先生主持的物权法草案建议稿第48条将“公共利益”列举为：“公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业，环境保护、文化古迹及风景名胜的保护、公共水源及引水排水用地区域的保护、森林保护事业”(19)，这个范围较好地体现了公共利益的共享性。

公共利益的共享性决定了征收行为不得用于为特定的个人或少数人谋取私利，同时也排除了某一特定方因征收行为得益而以另一特定方受损失为代价。比如，把某户人家的房子予以征收，然后交给别人开茶馆，这不符合“公共利益”目的。但公共利益的共享性并不意味着征收的财产只能提供给一般的社会公众，换言之，政府征收一些个人的私有财产然后转移给为数更多的个人或社会群体，在某种条件下也可以构成公共利益。比如，为建设一幢可容纳数百人的孤寡老人公寓需要拆迁几户人家的平房，这符合“公共利益”目的，因为照顾孤寡老人群体是社会福利事业的组成部分。

第二，公共利益的非商业性决定了征收不适用于直接追求商业利益的经济活动。商业利益不属于公共利益，这是被普遍接受的。江平教授认为，在社会生活中属于“公共利益”的情形是无法列举的，但凡是属于商业开发的，肯定不属于社会公共利益(20)。公共利益的非商业性决定了那些营利性的商业开发活动不能动用征收权。事实上，法律并不禁止商业开发本身，只是商业开发所需用地不应动用国家征收权来强制解决，而应遵循市场规律通过平等协商和签订合同的方式来解决，只有那些公益项目才可以动用征收权来获得土地。现行城市房屋拆迁管理条例实际上混同了公益拆迁和商业拆迁两类项目，且有偏重开发商利益保护之嫌，给一些以商业利益为目的的房屋拆迁以可乘之机。在我国虽没有消灭“贫民窟或衰落区”的说法，但多年来“旧城改造”一直是城市房屋拆迁的主要理由之一。如果确是为了加强基础设施建设、改善旧城区居民的公共福利，旧城改造理当符合“公共利益”目的；但如果是为了腾出土地用于商业开发以实现土地增值，那就不符合“公共利益”目的。

需要特别指出，经济发展对公共利益的基础保障意义并不意味着一切经济发展活动都可以构成“公共利益”。现行土地管理法第四十三条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地”。这实际上把一切经济发展和建设活动纳入“公共利益”范畴，不免显得过于宽泛。诚然，作为世界上最大的发展中国家，经济发展总体上符合全体公民的利益，促进经济发展无疑是各级政府的重要职责；也只有保持经济的持续快速发展，才能从根本上确保社会公共利益。但是，从法律角度，不宜笼统地界定经济发展属于“公共利益”范畴，否则将使“公共利益”丧失其作为征收权限制的实质意义。事实上，上文提及的新伦敦市征收案关于经济发展可以构成“公共使用”的裁决，也是基于该市特定的长期不景气经济状况并结合开发项目公益分析而得出的个别结论，而且这个结论也没有得到普遍的认同。我们并不能从美国经验中得出一个简单推论：中国作为发展中国家更应把经济发展纳入“公共利益”范畴。那些直接或主要体现开发商（不管是国有公司还是私营企业）利益的经济发展项目，即使它能创造税收或增加就业，也能使不特定的部分人间接获利，但不能必然构成社会公共利益。例如，“建设‘经济开发区’、‘科技园区’，虽可使社会成员‘间接’得到利益，仍属于商业目的，而不属于社会公共利益。”(21) 另外，以过量的能源消耗和严重的环境污染为代价的经济发展项目，虽能在短时带来一定的经济效益，但不利于社会的可持续发展，从根本上损害社会公共利益，显然不能成为动用征收权的理由。

第三，公共利益的最终需要并不禁止非公共利益的附带实现。市场不能自动实现社会公共产品和公共服务的有效提供，因此，为社会提供公共产品和公共服务是政府的一项主要职能。但政府的作用主要通过管理者和组织者的身份来体现，它不可能自己去实施每一项公共事业，必然要借助各种经济实体（开发商）去完成这一使命，也就是要把征收的财产（比如土地）转移给它们。正如在新伦敦征收案中，新伦敦市政府为实现经济复苏的公共目的，委托新伦敦开发公司进行城市规划并授权征收土地。在我国，土地征收和房屋拆迁的“公共利益”目的，最终也是通过用地单位和拆迁人的建设行为来实现的。而经济实体通过实施某一公益项目，既实现了社会的公共利益，也使自己获得了经济利益。例如，政府征用土地交给某公司用于建设垃圾处理中心，该企业在完成建设任务后不仅有利于环境保护，也从中获得了利润，这并没有违反土地征收行为的“公共利益”目的。因此，判断一个征收行为是否满足“公共利益”条件，关键要看其追求的最终目的是否具有公益性，即征收及随后的建设行为是否主要为了让社会公众受益；而不在于这个公益目的实现过程中也让特定的企业或私人获益。换句话说，我们既要防止征收行为打着公共利益的幌子追求私人利益，也应允许征收行为在主要体现公共利益的同时有助于一些非公共利益的实现。这就要对公共利益与非公共利益作出定性和定量的分析。我们不妨借鉴一下1981年密歇根州最高法院就底特律市征收案的裁决。法官在该裁决中阐述了用于证明为私人公司使用国家征收权（征收土地）的合法性的一般原理(22)，即：（1）满足最终的“公共需要”；（2）对公众承担持续的责任；（3）根据独立的“公共意义”事实（而非私人公司的利益）来作出土地选择（决定征收哪块土地）。这三个标准对我们判断一个有助于实现非公共利益的征收行为是否符合“公共利益”目的，应该有积极的启示。

总之，征收行为的“公共利益”目的一般以社会公众可以共享的公共产品和公共服务为最终实现形式，或者说，被征收的土地和私有财产的使用方向应具有显著的社会公共性，即直接或主要体现公共利益。

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