论乡镇改革与乡镇机构改革的性质差异(1)(2)

　　中国共产党领导下的乡镇政权建设与改革，大体分为两个阶段。一是建国前，我们党在中央苏区、抗日根据地和解放区进行的乡村自治实验，其中最为突出的是陕甘宁边区。如《陕甘宁边区宪法原则》规定，“边区、县、乡人民代表大会（参议会）为人民管理政权机关”，“乡代表会即直接执行政务机关”，“采用直接、普遍、平等、无记名的选举制，健全民主集中制的政治机构，增强人民的自治能力”，“保证人民言论、出版、集会、结社、信仰、居住、迁徙与通信等多方面的自由”，“建立便利人民的司法制度，保障人民有检举与告发任何工作人员的罪行之自由”，等等。[24]（p56）这在中国历史上是前所未有的。特别是从一大到七大的24年中，全国党员人数由最初几十名扩大到120万人，党领导的军队人数达到100万人，解放区人口已接近1亿人，但这时的共产党干部不支取薪水，可谓是世界上“最廉价”的一支队伍。对此，毛泽东同志曾经满怀激情地指出，“自古以来，中国没有一个集团，像共产党一样，不惜牺牲一切，牺牲多少人，干这样的大事”。[25]（p292） 可见在革命战争年代，中国共产党“在乡村建立起无数可靠的政治阵地，培养出成分纯洁、斗争坚决、作风民主、为人正派、又为群众所信仰的领导骨干，建立起农协与农民群众的联系。这种联系是建立在政治信仰上，而不只是建立在简单的组织服从关系上”。[26]（p504） 建国以后，“随着土地改革的完成，那些已成为了乡村社会权力体制中最重要的政治力量的农民协会，却悄然地退出了中国乡村社会的政治舞台”。[27] （p231～232）这使许多西方研究者感到困惑和不解。因为在他们看来，依靠农民运动而最终夺取政权的共产党人，没有理由在建立和巩固政权后，将农民协会这种动员和组织农民参与政治生活的组织形式废弃。二是新中国成立后，尤其是“从1951年土改到1958年的人民公社化运动，可以说是中国行政管理体制变革最频繁的历史时期。在这段历史时期，制度变革表现出明显的集中性特征。变革方向是由小到大、由少到多、由分散到集中。”[28]（p49）这一时期最大特点是，“政府要在乡村发展中扮演主导角色，而组织是政府推动乡村发展的体制性的力量”。[29] 如在1958年，全国一次性砍掉74万个农业合作社，将其合并为23，630个人民公社。这种“政社合一”的人民公社体制集“党政军民企”大权于一身，负责管理“工农商学兵”各项事务，几乎成了“法力无边的政府”。但相对于国家政府而言，人民公社只是“一种国家财政不负担的、靠集体自己养活自己的、一切听命于国家计划的劳动组织”。[30]（p200）因此，“事实上，在实现集体化的20年中，农民大约有一半的时间是无酬劳动”。[31]（p114） 1980年，全国的人民公社为54，183个，生产大队为71万个，生产队为576万个。若按平均每个公社30名干部，平均每个生产大队7名干部，平均每个生产队5名干部，总计需要干部大约3，500万名，几乎相当于欧洲一个中等国家的人口总和，这让农民如何承担得了。正如马克思所指出的，“权力永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会的发展”。[32]（p305） 总之，我国人民公社“这种社会组织形式最终被农民抛弃是符合落后国家社会经济发展规律的”。[33]（p508）

　　二、我国改革开放以来的乡镇机构改革与未来走向

　　我国实行改革开放后的27年，乡镇政权的建立及机构设置都是在宪法和法律规定范围内进行的。但在1983年至1985年的“社改乡”结束后，全国各地以“撤并乡镇”、“精简机构”、“分流人员”为标志的乡镇机构改革始终没有中断过。如在1986年，全国的乡镇总数一下子比上年减少19，617个，村民委员会也比上年减少接近10万个。1996年，全国的乡镇总数比10年前减少26，037个，村民委员会比10年前减少10.77多万个。（资料来源：《中国统计年鉴》）尤其是1998年以来，我国平均每天撤并乡镇4个。截至2004年9月30日，全国的乡镇总数为37，166个，比1995年减少9，970 个。另据民政部推算，近年来全国一共精简乡镇机构17，280个，一共裁减财政供养人员8.64万人，减轻国家财政负担为8.64亿元。[34]现在看来，这种单纯为减少国家财政负担为目标的乡镇机构改革并未收到预期效果，且已陷入到“精简——膨胀——再精简——再膨胀”恶性循环的怪圈，出现了“按下葫芦露出瓢”的许多社会衍生现象。因此，乡镇机构改革不可能从根本上解决问题。说到底，乡镇改革的实质和核心问题是，解决我国过去在传统计划体制下形成的政党政治与政府政治互相交叉，国家政权与农民自治互相渗透，“条条”垂直管理与“块块”统一领导互相分割，乡镇“事权”与“财权”互相脱节等等一系列历史遗留问题。中国下一步的乡镇改革总体目标是，建立精干高效的农村行政管理体制和惠及9亿农民的公共产品供给体制，不断地提高整个社会管理和服务水平。这是迄今世界上规模最大且牵涉面最广的一场波澜壮阔的农村政治体制改革。

　　总之，我们应站在政府体制创新与经济市场化进程相适应的高度去认识和把握乡镇改革的发展方向和总体目标。下一步应在巩固和完善农村税费改革成果的基础上，加快推进乡镇综合配套改革，既要解决乡镇政权自身的问题，如乡镇的建制规模、机构设置、职能定位、人员编制等等，又要解决整个体制方面的问题，如国民收入的再分配、财政体制、户籍制度、城乡就业制度、农民义务教育和农村公共产品供给体制等等。这需要中央政府抓紧制定出一套全面、系统、科学的乡镇综合改革方案，并以国家法律的强有力手段加以保障。只有这样，我国当前正在进行的乡镇机构改革才能步入健康发展的轨道。

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