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从南非格鲁特姆案看积极权利对立法者的义务((2)

2016-03-20 01:08
2．即刻实现的义务
 
在那些规定公民享有经济、社会和文化权利的国家的宪法中，在有关权利条款的表述方式上一般使用“尽最大能力……”、“努力……”，“逐步实现……”，以及“改善”等词汇。如《日本国宪法》第25条第2款规定：“国家必须在一切生活方面，努力提高与增进社会福利、社会保障以及公共卫生。”《南非宪法》第27条第2款规定：“国家必须在其可利用资源的范围内采取合理的立法和其它措施逐渐实现上述权利”等。在《公约》第2条使用的是“每一缔约国家尽最大能力……用一切适当方法，尤其包括用立法方法，逐渐达到本公约中所承认的权利的充分实现。”上述这些词汇表明，公民的经济、社会和文化权利的实现不是一蹴而就的，而是表现为一个动态的、逐步的过程。正因为如此，许多国家的宪法虽然写上了这些条款，“但在某种程度上只是将它们看作是一个目标而非权利”，[⑧]或者把它作为“政府政策的指导原则”。联合国经济、社会和文化权利委员会在解释《公约》第2条时指出：“逐渐实现的概念等于承认，在短时期内一般无法充分实现所有的经济、社会和文化权利。这一义务与《公民权利和政治权利国际公约》第2条的义务有重大区别，该条中具有立即尊重和确保一切有关权利的义务。然而，不应该把本《公约》中长期实现或逐渐实现误解为解除了有其充分含义的义务。一方面，这是一种有必要灵活性的安排，反映了当今世界的现实和任何国家争取充分实现经济、社会和文化权利所面临的困难；另一方面，必须结合《公约》的总体目标，即其存在的理由来理解这句话，这一目标就是为缔约国确立充分实现所涉及各种权利的明确义务，因而它确立了尽可能迅速和有效地争取目标的义务。”[⑨] （转载自http://www.ＮＳＥＡＣ.com中国科教评价网）
 
在南非格鲁特姆案中，宪法法院对《宪法》第26条第2款中的“逐渐实现”作了同委员会相同的解释，认为它课予了立法者即刻实现的积极义务。“宪法法院的这个观点表明，国家对经济和社会权利所负的逐渐实现的义务也具有即刻义务的内容。这就是说，实现的目标可以‘逐渐实现’，但是实现这个目标所需的行动却必须立即采取。”[⑩]如果立法者不履行即刻实现的立法义务，则权利受侵害的公民可以基于“合理的政策请求权”请求立法者制定法律或采取其它合理措施；否则，公民就可以提起宪法诉讼，宣告立法者不作为违宪。因此，格鲁特姆案判决的意义在于：它“第一次解释了国家在实现社会经济权利方面所负的积极义务的范围”[11]，它使公民经济、社会和文化权利的实现在很大程度上不再取决于立法者的主观意愿，而是通过司法审查的途径课予了立法者强制性的义务，同时也使公民的权利获得了实质性的保障。
 
三、南非格鲁特姆案对我国的启示
 
南非格鲁特姆案判决主要涉及到公民经济、社会和文化权利的立法保障问题，而立法保障问题的实质涉及到立法者如何履行立法义务。
 
按照现代宪法学有关基本权利的理论，经济、社会和文化权利属于要求国家积极作为的权利，或曰积极权利。从公民的角度看，公民对积极权利享有给付请求权，即请求国家为一定给付的权利。给付请求权通常可分为“原始给付请求权”和“派生给付请求权”。前者是指公民请求国家通过立法或采取其他合理的政策措施积极创设或提供一定给付的权利，其请求的事项多属于为公民生存提供最低限度的保障；后者是指公民有分享国家资源的权利，其强调公民有请求国家公平给付，或平等利用国家资源的权利。从国家的角度看，国家对公民的给付请求权负有通过立法予以保障的义务。就立法保障的实践来看，多数国家侧重于对经济、社会和文化权利的派生给付请求权予以保障，而对其原始给付请求权的保障却一直存在争议。有部分学者认为，基本权利客观要素的功能，旨在强化国家对于基本权利内涵的保护，国家如未尽保护义务，无异是对公民权利的侵害，从而公民基于国家的保护义务应享有向国家（包括立法机关）请求保护的权利；反对意见则认为，如果承认公民享有此种请求权，而允许公民透过司法救济途径请求立法机关制定一定的法律，则势将造成司法权干预立法者的裁量自由，从而会对宪法体系中权力重心状态与制衡关系产生影响。此外，如果发生立法不作为的情事，还会引发国家赔偿的问题，从而造成国家过重的负担。南非宪法法院作为宪法的维护者，一度只注重对公民派生给付请求权予以保障，而对原始给予请求权却有所忽视。直到2000年的格鲁特姆案，宪法法院才将宪法中的经济、社会和文化权利有关条款解释成赋予了公民一项要求国家在其可利用资源的范围内立法或设计合理政策的请求权，亦即宪法法院采用了原始给付请求权概念。尽管宪法法院提出的“合理政策”的标准由于过于笼统而受到很多批评，但其扩张性解释对于保障那些生活在极度贫困状态中的人们的权利实现还是有帮助的，因为这毕竟给予了他们的经济、社会和文化权利可司法的救济途径。 内容来自www.nseac.com
 
我国是社会主义国家，宪法中规定了很多经济、社会和文化权利方面的内容，包括劳动权、休息权、获得物质帮助权以及从事文化活动的自由等，这些内容主要集中在宪法“公民的基本权利和义务”一章从第42条至第48条。如宪法第42条规定：“中华人民共和国公民有劳动的权利和义务。国家通过各种途径，创造劳动就业条件，加强劳动保护，改善劳动条件，并在发展生产的基础上，提高劳动报酬和福利待遇。”再比如第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业”。 宪法的这些条文不仅指出了我国公民享有的基本权利，而且规定了国家相应的义务。根据宪政经验，立法机关相较行政机关、司法机关而言，在积极权利的实现中往往处于优先的顺序，因此，我国宪法所确立的国家义务首先表现为作为立法者的全国人大及其常委会的立法义务。
 
从以往全国人大及其常委会履行宪法规定的这些义务的实践来看，其较侧重于对公民派生给付请求权的保障，在行政机关违背平等原则给付时，其通过立法赋予公民一些法律上的救济途径。但在原始给付请求权的保障方面，全国人大及其常委会却存在很大的不足，主要问题是全国人大及其常委会把是否制定、何时制定以及制定何种内容的有关经济、社会和文化权利方面的法律没有从履行立法义务的角度来审视，而是皆把其看作是立法裁量的事情。同时，对那些迫切需要制定法律加以保障而全国人大及其常委会却该立法不立法的事项，公民并没有宪法上的救济途径，这样就使得我国宪法中的经济、社会和文化权利条款失去了其应有的价值。
 
为了避免宪法中的基本权利条款被沦为不具规范效力的政策宣誓或者施政纲领，更好地保障公民的经济、社会和文化权利实现，笔者认为我国在思考全国人大及其常委会如何履行立法义务时，应该引入联合国经济、社会和文化权利委员会提出的“最低限度的核心义务”以及南非格鲁特姆案判决中提出的“即刻实现的义务”概念。因为我国于1997年10月签署了《经济、社会和文化权利国际公约》，并且全国人大常委会在2001年2月28日批准了该《公约》，这样我国就有履行该《公约》确定的最低限度的核心义务。就中国目前的情况看，基于改革开放20多年来的成就，我国城乡居民的温饱等一些最基本的生活条件已经得到保障，但贫富差距较大，农村社会整体生活水平不高。全国人大及其常委会在通过立法分配资源时，应着手采取措施缩小贫富差距，逐渐提高农村居民的生活水准，促进农村和城市经济、社会和文化的协调发展。
 
 
注释:
  [①]黄金荣.司法保障经济和社会权利的可能性与限度——南非宪法法院格鲁特姆案评析[J].环球法律评论.2006(1)
 
  [②]Grootboom v.Ostenberg Municipality and Others，2000（3）BCLR（C），289 C—D.
 
  [③]Committee on Economic, Social and Cultural Rights, General Comment No.3, 1990, in HRJ/GEN/I/Rev. 6, 12 May, 2003,p.16
 
  [④]Government of the Republic of South Africa and Others v. Grootboom, 2001(1) SA(CC),para.99.
 
  [⑤]Nebbia v. New York, 1934,291.U.S.502.
 
  [⑥]李建良.论立法裁量之宪法理论基础[J].台北大学法学论丛.第47期.第157页.
 
  [⑦]Committee on Economic, Social and Cultural Rights, General Comment No.3, 1990, in HRJ/GEN/I/Rev. 6, 12 May, 2003,p.16
 
  [⑧][美]凯斯R·桑斯坦.为什么美国宪法缺乏社会和经济权利保障？[J]傅蔚冈.

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  [⑨]Committee on Economic, Social and Cultural Rights, General Comment No.3, 1990, in HRJ/GEN/I/Rev. 6, 12 May, 2003,p.15
 
  [⑩]黄金荣.司法保障经济和社会权利的可能性与限度——南非宪法法院格鲁特姆案评析[J].环球法律评论.2006(1)
 
  [11]SANDRA LIEBENBERG, Making A Difference: Human Rights and Development –Reflecting on the South African Experience.转引自黄金荣.司法保障经济和社会权利的可能性与限度——南非宪法法院格鲁特姆案评析[J].环球法律评论.2006(1).第69页.

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