浅析地方政府土地违法现象(1)(2)

　　4、治理地方政府土地违法现象的对策

　　4.1 加快相关法律法规建设

　　4.1.1 修改《土地管理法》，加大对基本农田保护力度

　　针对目前规划实施过程中存在通过修改土地利用总体规划规避基本农田报批的现象，建议修改《土地管理法》，在法律上规定，只要涉及基本农田调整的土地利用总体规划一定要报国务院批准，否则就是非法调整。

　　4.1.2 制订专门的土地利用总体规划法

　　目前，我国土地利用规划管理的立法和制度建设工作相对滞后，在规划实施中反映出来的无章可循、执法难等问题比较突出。针对目前出现的问题，首先应该做到“有法可依”，尽快制订出台直接针对土地利用规划管理的专门法律法规，明确规划修改和调整的范围、程序以及违法所应受到的处罚，为依法行政奠定基础。

　　4.2 三条措施破除地方政府的“土地财政”

　　4.2.1 改革土地出让金管理办法

　　要从源头上控制地方政府的土地违法行为，必须对地方政府处置土地出让金的权力进行限制。通过建立土地出让金收支专户；土地出让金全额进入地方预算，实行“收支两条线”管理；土地出让金的分配方面必须首先足额安排支付征地农民补偿和社会保障资金，结余资金应逐步提高用于农业土地开发和农村基础设施建设的比重，以及廉租住房建设和完善国有土地使用功能的配套设施建设；在地方建立“国有土地收益基金”，给后任政府预留一些发展建设资金。

　　4.2.2 改革现行的土地征用制度

　　由于现行的土地征用制度，农民补偿安置与土地出让都是由政府单方面直接操办，根本没有给农民发表意见的机会，这就不可避免地使地方政府大量卖地，降低农民补偿安置标准，从而达到“以地生财”的目的。改革现行的土地征用制度，使地方政府不再直接介入土地买卖，而是作为第三者负责制定和维持土地交易规则，由被征地农民代表和开发商直接谈判和交易，土地出售权最终掌握在农民手中，地方政府依法课税。从而杜绝地方政府与民争利，破除地方政府“土地财政”，让地方政府重新回到“守夜人”的角色中来。

　　4.2.3 开征不动产年增殖税

　　根据国发[2004)28号文件精神，“进一步调整和完善相关税制，加大对建设用地取得和保有环节的税收调节力度。”对不动产收取年增殖税。利用经济杠杆约束用地单位多占地、占好地的现象，促进用地单位集约用地，缓解目前各地普遍存在的建设用地指标吃紧的状况。对不动产收取年增殖税，改变了目前地方政府收入主要来源于工商业税收的现状，使地方政府能够从土地的交易和级差收益的上涨中获得长期稳定的收入，必将改变地方政府大量卖地的短期行为。

　　4.3 处理好经济增长与耕地保护之间的矛盾

　　针对目前政绩考核政绩中的唯GDP论和各级党委政府中的GDP崇拜问题，要切实落实中央政府关于“省级政府要对本行政区域内的耕地保有量、基本农田保护面积负总责”的文件精神，将耕地保护纳入地方政府考核体系中。对GDP增长显著的地区，建立“耕地保有量和基本农田保护审计”制度，组织人员对该地区的土地利用总体规划执行情况进行全面检查。经济建设最终都要落实到土地上，对国民经济制订过高的经济增长率，必然对耕地保护产生强大压力。这就要求政策制订者能够在考虑合理的耕地保护量的前提下规划出科学的年经济增长目标，只有这样才能缓解经济发展与耕地保护之间的矛盾。

　　4.4 补办违法用地手续，必须先治违规之吏

　　绝不能以“违法用地是为了发展经济，有关责任人的出发点是好的”为借口，对相关责任人的处罚下不了手。《土地管理法》第七十六条已做出明确规定，对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。监察部和国土资源部也联合发文要求，查处土地违法违纪案件要给予相关人员行政处分。这里应该特别指出对违法用地既要对土地管理方的人员进行处罚，同时，对有案不查的地方，还应该对负有管理责任的土地监察机构的责任人员进行处罚。

　　依法对违法违规用地行为处理后，确需补办用地手续的建设项目，必须附具对违法违规案件和有关责任人的处理意见及落实情况，新增建设用地土地有偿使用费、征地补偿安置费及耕地开垦费按违法用地期间最高标准支付和缴纳。让违法用地单位不仅在经济上承担严重后果，而且有关责任人也要受到党纪国法的制裁。总之，既处理事又处理人，才能防止因处罚不力而造成违法用地有禁不止。

　　4.5 赋予地方国土资源管理部门具有代表中央政府监督地方政府土地违法行为的实际能力

　　既然自2003年土地成为参与国家宏观调控的手段、国土资源部成为宏观调控的重要部门，“从严从紧”成为土地管理的主旋律，土地政策被提升到了保障国家宏观经济平稳运行、社会可持续发展的战略高度，那么作为土地管理与执法的部门，地方各级国土资源管理部门就有必要具有能够代表中央政府来监督地方政府的土地违法行为的实际能力。要具备这种实际能力，必须将地方各级国土资源管理部门的人财物收归中央直管，实行“收支两条线”，国土资源管理部门的办公经费和人员工资由中央财政支付。唯有如此中央政府的土地管理政令才能畅通，否则，在土地管理问题的立场上，就不可避免地方国土资源管理部门在中央政府与地方政府之间进行取舍博弈。

　　4.6 切实落实人民法院的《宪法》地位，从司法上监督地方政府的土地违法行为

　　改革目前地方各级人民法院的人、财、物管理现状，切实实现《宪法》赋予人民法院的权力。我国《宪法》第一百二十六条规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”宪法同时规定，地方各级人民法院与人民政府都由同级人大产生，受它监督，二者是不相隶属的平等关系。法院具有独立审判权后方可公正受理、审理地方政府主导的土地违法案件。因为违法占用土地往往都有相对的受害人，如失地的农民，法院具有独立审判权后就能力保障他们有权利维护自身的合法权益，从而制约地方政府的土地违法行为。要实现上述目的，必须解决两个问题：首先，最重要的是要让受到损害的农民有权利向法院起诉。其次，法院必须摆脱地方化和行政化的趋势，要端正依法办事的立场，而不是听命于地方政府。

　　5、结束语

　　中央高层官员已经明确指出“目前发生的土地违法案件中，地方政府违法占地问题突出，凡是性质严重的土地违法行为，几乎都涉及地方政府或相关领导”，“知错能改，善莫大焉”。“建设法治政府”是本届政府的基本目标之一，法治政府决不能容忍政府违法。解决地方政府土地违法行为，首先，必须做到执法必严、违法必究，严肃查处每一个政府土地违法案件，对违法行政和滥用职权的官员进行严肃的处理。其次，要针对政府土地违法背后所暴露出的行政、司法以及立法等深层次问题进行改革，从制度上预防政府土地违法行为的发生。再次，要求地方各级党政领导干部要站在全局的高度对待土地利用管理工作，克服地方保护主义思想，增强历史责任感，树立科学的发展观和正确的政绩观，深刻认识经济发展与资源环境保护的关系，建立可持续发展的经济增长机制，为我们的子孙后代留下生存发展空间。

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