我国煤炭业财政支持的法律制度浅探(1)(2)

　　(一)国外对煤炭业的财政支持的立法

　　煤炭作为一种能源性的矿产资源，具有深远的战略意义，一直受到各个国家的关注。各个国家也采取了一系列的财政手段进行保护和支持。从煤炭的勘探、开采到其运输、利用一直受到政府的规制，同时也受到政府的财政支持。同时基于煤炭业经营环境不利和市场缺陷明显的实际，不少国家在法律上确定对煤炭业采取财政支持。

　　日本是政府性融资的代表，根据《煤炭矿业合理化临时处理法》通产省设立煤炭工业合理化事业团，代表政府实施合理化计划，负责合理化所需资金的贷款业务，并购买低效矿井进行技术改造 。政府贷款的范围是：矿井现代化设备煤矿建设、整顿煤炭业、煤矿的重建、受灾矿井恢复、煤矿经营改善、煤炭流通合理化设备、海外煤炭勘探等，但必须符合政府确定的条件。日本1961年《产煤区振兴临时措施法》规定，在衰退矿区及其周围地区建设交通设施、教育设施、住宅等生活设施所需要的费用，由中央财政负担或补助。政府拨款主要用于煤炭生产、洗选、运输、燃烧、转化等研究与开发，运输设施基础建设、衰退矿区振兴，矿工培训，冲销煤矿债务。

　　根据韩国《煤炭产业法》规定，煤炭业的财政支持经费由助成事业费、产业育成金和安定基金三部分构成。助成事业费用于矿山保安设施及矿害防止设施的补助，矿工福利及矿山地域开发补助，矿业设施的改善，煤炭企业补助，煤炭开发利用技术和提高热效率方面研究等方面。产业育成基金用于政府储备事业，其他储备设施，煤炭企业融资等方面。安定基金用于煤矿报废补助，煤矿工人子女奖金，煤矿职业病防治，煤矿安全等方面。法律规定三项费用必须严格按用途使用，否则就会停止财政支持。动力资源部门设专人负责育成基金支出审查。

　　(二)我国立法如何对煤炭业中的财政支持完善

　　我国并没有在法律层面上对煤炭的财政支持专门进行规定，只是在一些法规之中出现了对煤炭业的财政支持的规范，更多的对煤炭业的财政支持的规定往往以行政法规的形式。但是，面临着我国煤炭业的发展状况，用来规范煤炭业中的财政支持的法律法规，不仅在数量上显得不足，而且在相关内容上也难以适应新的形势需要，亟须完善。

　　1.提高煤炭业的财政支持的立法层次

　　煤炭业的财政支持制度要真正成为一种规范性的制度，必须实行法制化管理。加强煤炭业财政支持的立法工作，财政支持的数额确定、财政支持的形式、财政支持的内容、财政支持的监管等，都应当以法律形式确定下来。可由全国人大制定相关的法律，通过法律形式增加其透明度，保证其实施的严肃性，并对转移支付财政支持的过程进行有效的监督，坚持依法办事，克服随意性，避免各种疏漏。我国现在正在进行煤炭法的修改，就有关煤炭业中的财政支持的有些情况就应该加入。

　　2.科学划分各级政府及部门对煤炭业的财政支持权限

　　科学界定各级政府及部门对煤炭业的财政支持权限，是建立规范煤炭业的财政支持制度的前提。我国目前政府的财政权利体系中，对煤炭业的财政支持的划分并没有清晰的界定。政府应该根据适应社会主义市场经济体制的目标和要求，明确各自对煤炭业的财政支持的方向和力度 。根据各级政府以及各个部门所承担的煤炭业财政支持的范围，合理界定其各自对煤炭业的财政支持的权限。同时根据煤炭业的财政支持方式的不同，不同的财政支持的方式就其各自的特点，结合政府各个部门的优势区别的对待。

　　3.明确煤炭业财政支持的对象

　　根据煤炭业财政支持的方式的不同，煤炭业的财政支持的对象也有所差异。这是因为不同的财政支持手段有着与其他的财政支持手段不同的特点，只有将这些不同的财政支持的特点分别的加以利用，才能发挥它们的优势，促使煤炭业财政支持的目标顺利实现。

　　(1)煤炭业中政策性融资的对象。政策性融资因为具有财力雄厚和引导功能突出的特点，往往在大型和长期的项目建设上发挥着不可替代的作用。煤炭工业现在是夕阳产业也好，是太阳产业也好，其本质上属于资本密集性产业，很难由个别单个企业来实现这一产业的发展。从这个意义上讲，在尤其是在现在能源短缺的时候，适当加大财政投入力度，尤其是选择支持建设若干特殊重要的、投资数额巨大的国家级项目，便往往成为政府所考虑运用的重要政策手段。根据我国现在的煤炭行业的状况，有很多方面需要国家通过政策性融资进行指导 。例如现行的煤矿上的设备陈旧，很多的设备都是以前的国有企业留下来，更新的速度很慢，那么现在对矿井现代化设备煤矿建设进行融资也是非常有必要的。另外由于我国近年来对煤炭业的整顿，对于整顿煤炭业也应该有一定的政策性融资。

　　(2)煤炭业中的财政补贴的对象。财政补贴分为直接补贴和间接补贴两类。直接补贴包括矿区开发投资补助、煤矿亏损补贴、矿工津贴、偿付债务、代付股息等；间接补贴包括煤炭煤价补贴、加速折旧、社会保险、科研补助等。政府对煤炭业的补贴有利于保障煤炭的供应和社会的稳定，因此在法律的设置上应该有一定的安排。对于煤炭业中进行的财政补贴的范围必须明确。根据我国现在煤炭业的具体情况应该在以下几个方面加强对煤炭的财政补贴。一是用于支持企业分离社会服务职能。企业承担学校、公安、消防等社会职能应该当地政府管理，当地财政困难无力接受的，煤炭企业主管和财政部门可将企业财政补贴随职能移交划转经费；二是用于支持企业减人提效和失业职工再就业；三是用于枯竭煤矿关闭和破产和建立煤炭衰老转产资金制度；四是生产安全和职工生活福利欠账。资金必须符合法律规定的用途，否则可以进行停止对财政补贴的发放。

　　(3)煤炭业中的财政拨款的对象。煤炭业中的财政拨款的范围应该主要的集中于：一是研究与开发，煤炭业虽然是一个比较古老的工业，但是在利用和开发方面都有许多待完善和进步的地方，应该在煤炭业的拨款中强调研究和开发的地位；二是运煤基础设施建设；三是衰退矿区振兴；四是矿工培训；五是冲销煤矿债务。

　　(4)煤炭业中的转移支付的对象。我国现在是实行的分税制，实行国税和地方税两套体系。中央政府可以根据地方政府经常性收入与标准财政支出的预算差额，给予地方政府财政补助；或者是将某项由中央征收的税种，按照一定的比例分给地方使用 。煤炭业中的转移支付的对象主要应该针对那些废弃矿区及其周围地区，建设交通运输基础设施、教育设施、住宅等生活设施所需要的费用，由中央财政负担或补助。负担或补助的比例按规定的公式计算。

　　4.加强煤炭业中的财政支持的监督管理

　　要建立一个有效的财政支持体制，必须在机构设置和责任分配方面建立有效的制衡机制，实现财政支持的科学化、规范化、合理化 。煤炭业的财政支持的监督应该本着便利监督的原则进行，应该以分级管理为主，共同统筹为辅的原则进行，即各级的煤炭主管部门对煤炭的财政支持进行监督管理，对于管理不到的地方政府各个部门可以统筹后进行安排。同时对于煤炭行业中财政支持应该实行全程的监控。

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