当前美国外国直接投资的国家安全审查制度热点(3)
2016-11-08 01:10
导读：FINSA制定以前，美国国会对于CFIUS的了解相当的少，而CFIUS也以保密为由不积极应对国会的质询，关于外资并购国家安全审查和调查结论的签署，白宫高层一
FINSA制定以前，美国国会对于CFIUS的了解相当的少，而CFIUS也以保密为由不积极应对国会的质询，关于外资并购国家安全审查和调查结论的签署，白宫高层一般都授权手下进行。[8]所以从以往的案例来看，国会对于CFIUS的把关没有信心，常常对CFIUS的审查进行干涉。如前述，例如2006引起轰动的“迪拜并购案”，即使CFIUS成员一致同意批准该项交易，但是由于质疑CFIUS的审查，美国国会横加干涉最终导致迪拜世界港口撤回了对美国公司的收购。同时，国会自CFIUS成立，对其工作就一直不满，认为其审查标准过于狭窄，只关注于一些特定的案件，不能够给国家安全带来全面的保护。所以一直要求CFIUS提高其审查标准以及增加审查案件的数量。
在这样的历史背景下，2007年的FINSA特色之一就是增加了国会对CFIUS的监督力度，将其作为法律制度规定下来。第一个是国会的证明制度（Certification of Congress）,即CFIUS应在所有审查和调查程序结束后向国会提供书面报告，报告应提供所审查和调查交易的详细内容。若批准该并购交易，还需书面保证交易不会对构成安全构成威胁，或者保证缓和协议[9]（mitigation agreement）已经解决了所有疑点。第二个是向国会的年报制度，即CFIUS的主席在每年7月31日前应向众议院、参议院的司法委员会提交年报，对过去12个月内的CFIUS已审查或调查的交易情况向国会报告。
FINSA增加了国会的监督作用，虽然一方面被广为称赞，但是该项制度引发的新的问题也不少，很多学者对于该项制度的负面作用产生了质疑。
首先是将外国直接投资的过程泛政治化。有些学者认为此项制度强化了国会的监督，就会大大的增加国会对CFIUS的认可和信心，这样能够减少国会的盲目干涉和泛政治化的风险。笔者不能够认同这种观点。笔者认为增加的国会报告要求将外国直接投资的过程政治化了。
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在FINSA没有赋予国会监督的权力之前，其对CFIUS的审查过程就产生了很大的影响。众所周知，美国的国会议员常常和国内的经济利益集团产生联系，甚至很多就是代表着这些利益集团的利益。所以即使外资并购案件没有涉及到美国的国家安全问题，而只是阻碍到了美国国内潜在竞争者的利益，那么其相关的国会代表以及相关的利益集团就会以“竞争力”或者“国家安全”为理由来影响CFIUS的审查，最终符合其自身利益。例如2005年“中海油并购案”受阻的主要原因并不是来自CFIUS的审查，而是来自于美国两党强烈的反对压力。但是美国很多专家均认为该并购交易并不会影响到美国的石油安全。卡托研究所贸易侦查研究所丹尼尔.克里斯沃德认为，这笔投资根本不涉及国家安全问题。[10]其实当时美国的“Chevron”公司已经向优尼科公司出价，但是中海油仍然向CFIUS提交了通知，即使优尼科当时已经承诺由“Chevron”收购。国会的反对是激烈的，并威胁说中国在美国的经济利益在现今或者将来会恶化，之后中海油马上撤销竞价。[11] 还有2006年的迪拜港口并购案，其最终失败的原因也是由于政治压力，即使CFIUS已经通过了审查，但是由于两党的一片反对声中，迪拜世界港口公司最终将其控制权卖给了美国公司。可见，即使立法没有赋予国会监督权的时候，国会对于外国直接投资的CFIUS的审查过程就产生了政治化的影响。
FINSA实施之后的国会监督制度的出现，其将外国直接投资的审查过程更加政治化了。因为根据国会报告制度的规定，CFIUS必须将审查案件的一切情况向国会报告。那么许多的国会成员都会接触的关于这些外国投资者的公司的秘密信息。许多国会议员，一旦通过了必要的忠诚调查之后，就被允许接触CFIUS审查程序下的外国直接投资交易涉及的秘密信息。此外，国家参议员通过了必要的忠诚审查之后，也被允许接触这些交易涉及的公司的信息，这些公司的主要营业地都在其各自的国家。让这么多的人可以接触到企业的秘密信息，可能使得外国投资交易被用作政治目的，特殊的利益集团会影响到审查的过程。随着国会越加频繁的参与到CFIUS的审查当中，无论是对国内的竞争者还是目标经营者都有可能产生推进、推迟、或阻碍外资收购，这将会与原本外国直接投资审查制度的设立初衷背道而驰。[12]
（转载自http://zw.ＮＳＥaＣ.com科教作文网）
其次，FINSA规定的增加CFIUS透明度的要求会引起对秘密信息保密性安全的关注。批评者认为“由于向一部分没有涉及到国家安全审查的不必要的人公开信息，FINSA危及到了国家安全以及企业竞争力的敏感信息”[13]。尽管FINSA承诺保密信息，众多的人接触到了信息的事实可能会使在美国寻求投资和并购机会的投资者气馁。
小结：
FINSA向正确的方面迈进了一步，其在CFIUS的审查中为国会的参与提供一个平台，但是另一方面，通过现行的方式，比如CFIUS将全部信息报告给国会，包括CFIUS在考虑相关交易对国家安全的影响的因素的公开，会使得CFIUS的审查过程更加的政治化和透明化，这样会使得特定的利益集团鼓励他们在国会中的代表阻碍或者推迟审查，或者批准程序，也由于过多的企业信息和细节的提供，对于海外的投资者以及潜在的国内目标公司来说都产生了阻碍作用。所以为了使改革后的法案更加的有效以及满足过去对于外国投资事物的各方要求，国会就必须确保不仅仅是苛刻遵守这样一个过于透明的和高度政治化的审查过程。国会必须建立相应的规制，来制约那些能够接触到外国直接投资交易的秘密信息的人。
关注点焦点三： 美国对主权财富基金入侵的担忧
（一）美国的鼓励外资收购和对主权财富基金的担忧
主权财富基金（SWFs），是2005年国际投行们创立的一个新词。它是指，“一国政府通过特定税收与预算分配、可再生自然资源收入和国际收支盈余等方式积累形成的，由政府控制与支配的，通常以外币形式持有的公共财富。”[14]美国财政部将主权财富基金定义为“由外汇资产创建的政府投资工具，对于这些资产的管理有别于官方储备货币当局的管理。”[15]根据这个定义可知，这些资金与国家所有的其他投资机制有质的区别，如中央银行储备，国家所有的企业，和国家养老基金等。[16] （科教范文网 fw.nseac.com编辑发布）
其实主权财富基金早在上世纪50年代就已出现，只是最近才在国际社会上引起广泛关注。1953年，科威特利用其石油出口收入成立科威特投资委员会，投资于国际金融市场，被认为是为现在所熟知的主权财富基金投资的首例。[17]这样的基金是允许主权国家将财政预算上的剩余的部分用于在产权投资市场上投资以期获得更高的回报。但是对于越来越多的SWFs在资本和产权投资市场上的投入的众多担心中，两个问题最为重要。第一，这笔基金可能是受政府的控制而处于战略或者是政治动机，而不是纯粹的经济动机。第二，SWFs并不完全透明。可以假设，随着这些资金继续加大投资范围和频率，这些问题将会加剧。关于SWFs这些问题的担忧的必然结果就是，担心其被用于破坏东道国国家安全。
（二） 美国对SWFs国家安全的保护
