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关于中国社会抚养费征收制度(1)(2)

2017-09-04 01:30
四、社会抚养费的征收对象 　　《人口与计划生育法》第41条（1）款只规定“不符合本法第十八条规定生育子女的公民，应当依法缴纳社会抚养费”。《社会抚养费征收管理办法》第3条（1）款亦作同样的规定。由此可以看出社会抚养费的征收对象是不符合法律、法规规定条件生育子女的公民。但是问题在于这里的不符合法律、法规规定条件生育，也就是常说的“计划外生育”或称“超生”或者“不依法生育子女”到底如何界定，则是实践中一个极为重要的问题。此处以湖北省现行《计划生育条例》和湖北省计划生育委员会关于《计划生育条例》应用中有关问题的解释为例。湖北省计生委认为省人大常委会制定的《计划生育条例》第九条规定的“禁止计划外生育。”这里“计划外生育”包括下列情况：（1）未到法定婚龄（女20，男22周岁）生育的；（2）非婚生育的；（3）按《条例》只应生一个孩子，而生育第二个孩子的；（4）虽然符合《条例》规定生育第二个孩子的条件，但未达到生育间隔或未经批准发给《二孩生育证》而生育的；（5）生育第三个（不含计划内生育第二个孩子时是双胞胎或多胞胎的）或第三个以上孩子的；（6）不符合《收养法》的规定而收养小孩的；（7）再婚夫妇不符合生育规定生育的。 13 　　目前较为普遍的观点认为，根据《人口与计划生育法》、《婚姻法》、《收养法》的有关规定，以及各省、自治区、直辖市地方人口与计划生育法规（或政府规章）规定，有以下几种情形之一的公民，应当缴纳社会抚养费：1、公民再生育不符合地方人口与计划生育法规规定的条件，生育子女的数量超过地方性法规规定的许可范围；2、公民未履行法定婚姻登记程序，在未形成法定夫妻关系的前提下的生育行为；3、公民收养子女的行为不符合收养法或地方人口与计划生育法规的有关规定，或依法收养后的生育行为不符合地方人口与计划生育法规的规定；4、公民再婚生育行为不符合地方人口与计划生育法规的有关规定；5、公民再生育行为不符合地方人口与计划生育法规关于生育间隔或有关程序的规定；6、公民其他不符合地方人口与计划生育法规规定的生育行为。公民发生以上六种生育行为，应当按照《办法》的规定，自觉履行缴纳社会抚养费的义务。 14
　　从上述规定情形可以看出，所谓“不依照法律、法规生育子女”其实有较广的适用范围。不仅有生育数量的限制，还有生育间隔即时间的限制；不仅针对正常情况下夫妻关系稳固、存续期间所生育子女数量的限制，还涉及婚姻关系产生变化后如再婚、重婚情形下生育子女的数量限制。不仅涉及夫妻生育子女的数量和生育间隔问题，还涉及收养子女的条件、数量等问题。总之情形比较复杂。所以这里极为重要的便是各地有关计划生育的地方性法规的规定。因为《人口与计划生育法》第18条只是作原则规定，具体生育政策实际上是授权省级权力机关制定。所以实践中，主要应当看各地的相关地方性法规是如何具体规定的。 　　我认为在这里有一些问题值得探讨。比如说，对于未到法定婚龄（女20，男22周岁）生育的、非婚生育的或符合《条例》规定生育第二个孩子的条件，但未达到生育间隔或未经批准发给《二孩生育证》而生育的，是否应当“一刀切”，都一律征收社会抚养费，很有研究的必要。因为未到法定婚龄生育，有的是可以责成他们首先补办婚姻登记手续（当然有的可能也未必就能结婚）。如果生育子女的数量符合其补办结婚登记手续后依《条例》规定的子女数量，则似乎不应征收社会抚养费。当然有关机关应对他们的行为予以批评教育。另外对于本来可以生育第二个孩子，只是因为未达到生育间隔时间，或者未获《二孩生育证》而生育的，似乎也不应该征收社会抚养费。因为以上情形并未引起所谓社会公共投入的增加，所以也就谈不上对他们征收所谓社会抚养费。这样一来就有必要对各地地方性法规的类似规定进行审慎分析和清理，应尽可能地使社会抚养费征收制度的设计更加合理化、科学化，使得其设定名符其实，而不应使社会抚养费的征收对象过于泛化，不应迁就原来甚或现在一些不合时宜的规定，否则就可能与设立这一制度的初衷相背离或产生较大的偏差。如果一旦涉诉，就会招致对于这种地方性法规的合法性审查，或者引来对其合宪性的争议。从法理上讲，则涉及到对于那些地方性法规的正当性考量。 五、社会抚养费的征收标准 　　《人口与计划生育法》颁布之前国家并无统一的征收标准，即便是1992年颁布的部委规章《计划外生育费管理办法》中第六条也只规定“征收标准：由省计生委根据省、自治区、直辖市的《计划生育条例》等有关规定和当地经济状况提出意见，经省级物价、财政部门审核后报省政府批准”。所以实际上往往由各省、自治区、直辖市的计划生育条例进行规定。在一些地方的计划生育法规中如1997年《湖北省计划生育条例》第26条就较为详尽地规定了计划外生育费的征收标准和数额范围。 15 　　当然即便在2001年颁布的《人口与计划生育法》中也并未规定统一、具体的征收标准，而只是授权国务院制定社会抚养费的征收管理办法（即行政法规）。基于全国各地经济社会发展不平衡的实际出发，国务院的行政法规也只对社会抚养费的计征标准作了原则规定，即社会抚养费征收数额的计算，以当地城镇居民年人均可支配收入和农村居民年人均纯收入为计征的参考基本标准，结合当事人的实际收入水平和不符合法律、法规规定生育子女的情节，确定征收数额。 16行政法规《社会抚养费征收管理办法》则将社会抚养费的具体征收标准进一步授权省、自治区、直辖市规定。 17 　　这就是说，国务院制定的《办法》仅规定了征收的参考基本标准，并没有规定具体的征收数额，而是授权各省、自治区、直辖市予以规定。这主要是考虑到，一是各省、自治区、直辖市以及各地所辖市、县的经济、社会发展水平存在不平衡，每一区域内的居民实际收入水平也存在差异，征收社会抚养费基本标准中的具体倍数和征收数额不可能也不应当“一刀切”，二是由于各省生育政策有所不同，各省认定的不符合法律、法规生育子女的行为不完全一致。 　　根据《办法》，各省、市、自治区在确定社会抚养费的具体征收标准时，应当考虑以下三方面的因素：一是符合《办法》中关于社会抚养费计征的参考基本标准；二是结合当事人的实际收入水平。一些违反法律、法规规定条件生育子女的高收入家庭在教育、医疗、住房、交通、能源等方面的消费，即所有的公共投入份额远远超过其他家庭。为了体现公平、公正原则，对收入超出当地统计部门正式公布的城镇居民年人均可支配收入或者农村居民年人均纯收入的当事人，还应对其超出部分加征社会抚养费；三是考虑不符合法律、法规规定条件生育子女的具体情节，对非婚生育、重婚生育、违反地方性法规的规定多生一孩、二孩或多孩，对经多次说服教育仍执意违反法律、法规生育的，都应视情节在征收社会抚养费的数额上有所区别。 　　问题是从过去的情况来看，所谓不依照政策、法规生育子女的大都发生在农村或者说多是老、少、边、穷地区。那里的计划生育工作的开展也难度最大。而对于这些地区的生育人群来讲，无论当地政府部门制定的征收标准是多高或多低，如果一旦发生多生育子女的情况，他们都很难缴纳或负担得起。而现行法律、行政法规、地方性法规中又都没有关于社会抚养费减免的情形，相反只有在一定期限内一次缴清的原则规定，另外还有依当事人申请分期缴纳的特殊规定。那么针对上述事实上确已超生但又难以负担得起社会抚养费的生育人群来说，或者说对于他们应当缴纳而又无力缴纳的社会抚养费到底怎么办？如何执行？很显然行政机关不能采取传统上曾经适用过的所谓行政强制措施（如有的地方曾经出现过的“上墙扒瓦，牵牛拉马”——这种做法是严重侵犯人权的，也是属于后来国家计生委明令禁止的“七个不准”的范围）予以强制执行，即便申请法院强制执行，人民法院也应当考虑被执行人的状况来作出是否执行和如何执行的决定。他们都要考虑到对被执行人基本人权的尊重。那么这样一来，岂不出现了一个悖论：那就是一方面对于违反法律、法规生育子女的公民应当征收社会抚养费，可是另一方面由于违反者的经济状况使得他们无力承担那部分社会抚养费的，行政机关又显得十分无奈。若要强制执行，可能面临着诸多困难；若不执行，那么法律的实施效果又会大打折扣，法律的威信何在？这些问题，也是实践中经常出现的，面对这些情况，我们的立法机关应当如何评价这种制度设计？我们的执法机关又当如何处理类似的情况？恰恰是诸如此类的问题，使得我们充分注意到，计划生育工作应做在前面，要坚定不移地坚持“三为主”的工作方针，即以宣传教育工作为主、以避孕为主、以经常性工作为主。从政府的角度讲就是如何通过建立社会保障制度，通过提供各种优质服务等综合措施，促使人们能自觉地遵守国家的法律、法规，支持和理解国家的基本国策。