界定概念：费改税的内涵与外延(2)

　　分步到位：采取积极而稳妥的政策措施

　　费改税的实施，牵涉到利益格局调整。对于这项改革可能遇到的困难，我们必须有充分的估计。与此同时，我们也要看到实施这项改革的各种有利条件：我国是由共产党领导的社会主义国家，只要全党上下统一认识，统一步调，费改税定会实现。我们曾有过成功的先例。建国之初，我国各地的税收制度很不统一，既有老解放区各个革命根据地沿用下来的各自单独制定的税制，也有新解放区实行的五花八门的税制。随着1950年1月《全国税政实施要则》的颁布，一个全国统一的税收制度很快建立起来，并在全国范围内统一实行。现在，我国正在进行政府机构改革。随着机构精简和人员分流，原有的收费主体会趋于减少，行政管理费的负担会趋于减轻，费改税的难度会相应缓解，回旋余地会相应扩大。围绕费改税，我们既要积极地保证顺利出台和实施有关政策措施，又要稳妥地化解阻力，以便得到各方面的认可和支持。当前，实行费改税比较现实和可行的思路是分步到位。

　　先中央，后地方，逐步在全国推开。研究各国特别是实行市场经济体制国家有关政府收入结构的统计文献，可以看到这样两个现象：其一，中央政府基本没有收费，税收是其收入的基本来源。其二，收费在收入结构中占有相当比重这一现象，通常发生在地方各级政府。在市场经济条件下，规范化的政府收费只有两类，一是规费，二是使用费。前者指政府部门向公民提供特定服务或实施特定行政管理所收取的工本费和手续费，如行政规费和司法规费；后者指政府对其所提供的公共设施的使用者按照一定的标准收取的费用，如高速公路通行费、桥梁通行费。有鉴于此，费改税的工作，可以也应当从中央政府做起。既然实行市场经济体制国家的中央政府基本没有收费，那么，我国中央政府各部门现存的收费项目，经过清理，绝大部分都可以纳入费改税的范围。追根溯源，我国非规范性政府收费，最初也是发生在中央政府，如预算调节基金和能源交通重点建设基金等。中央政府率先实现政府收入机制规范化，费改税便可依次延伸到地方各级政府，从而在全国范围内逐步推开。

　　先清理，后规范，逐步纳入统一预算。第一步，对现存的各种政府收费项目，进行全面的清理。在清理的基础上，区分为必要的合理的收费和乱收费两大类。对于合理的收费项目，作为规范的对象保留下来；对于纯属乱收费的项目，坚决取消。第二步，对于保留下来的收费项目，按照规范化的税和费的性质，区分为名为费实为税的收费和名与实均为费的收费两个系列。前者将通过费改税的办法，纳入税收轨道：或是扩大现有税种的税基，并入现行有关税种统一征收；或根据其性质，改设新的税种予以征收。而后者将通过规范费的办法，纳入规范化的收费轨道。作为规费，依照规费的内涵与外延加以管理；作为使用费，依照使用费的原则和标准加以征收。第三步，通过费改税，将一部分收费项目纳入税收轨道；通过规范费，将规费和使用费暂时单独编制预算，由财税部门统一管理和征收，但收入全部返还各有关政府职能部门使用。第四步，逐步创造条件，将全部政府收入纳入统一的政府预算。