中国县级政府财政预算行为：一个案例研究(1)(3)
2016-01-22 01:13
导读：第三种理论把政府的权力等级结构视为分析的目标。这一学派的一些学者认为高层行政部门制定大政方针，判断政策环境，并在征求意见前把这些信息通过
第三种理论把政府的权力等级结构视为分析的目标。这一学派的一些学者认为高层行政部门制定大政方针，判断政策环境，并在征求意见前把这些信息通过预算部门下达各机构。
[9]因此，影响预算结果的最重要的解释变量就是高层行政部门所形成的决策。这一学派也并不否认利益集团的影响，他们认为利益集团通过进入高层决策部门作为影响决策制定的切入点。
同样也是着眼于政府结构，Blecher 和Shue[10]对中国县级政府提出一个描述性模型。
在这个模型里，中国的县级政府要兼顾条块两个系统的利益导向。一方面，大多数县级行政机构是垂直管理系统的最低分支机构和层级，这个层级一路往上就是我们通常所说的中央政府。另一方面，县级部门有其自身责任，既对上一级的政府部门负责，也要对其辖区内的合作、团结以及整体发展负责。于是，根植于政治框架内的政府部门有两个委托-代理链，而县级政府部门都是代理人。在一个链中，中央政府是其最后委托人，在另一个链中，公民是其最后委托人。一些重要的社会学家认为，实际上在一定程度上，地方政府只对上负责，不对下负责。[11]从这些学者的观点来看，地方政府的合法性不是因为其作为地方公民利益代表的政治实体，而是源于其作为基层政权机关的缘故。因此，地方政府和官僚的利益，正如其决策反映出的那样，往往是同地方人民意愿相脱离的。
换句话说，在这样的政治体制下，地方政府容易脱离当地人民群众。按照张静的说法是：
在利益分离的结构下，基层政权完全忽略了其需要自下而上的政治基础问题，它越来越眼睛朝上，工作目标越来越专注于上级的满意，而不是社会的满意，它越来越具有主动性，越来越多地相信发动、教育和改造社会地组织权威作用。这一切都源于，它的权利来源越来越依赖官方（上面）的支撑，而非依赖社会的承认。于是乎，它也就越来越从当地社会的利益一体化结构中分离出来，成为一个独立的、专权的权力团体，它不必考虑其权威地位和社会利益的一致性问题，因为它的权威无须依赖社会授予；它也不必考虑建立社会监督以补充国家监督不足的问题，因为它从不怀疑自己代表着社会利益。[12]
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按照这个理论，地方政府的掌权者团体变成了一个自我服务的利益团体。因为缺乏社会约束，因此它可能任意地处置社会财产，某种程度上是以公用或组织的名义对社会资产垄断使用。
另一具有重要影响的传统财政预算理论是渐进主义理论学说。这一理论基本上是一种描述性模型。根据Wildavsky 的著名观点，财政预算是一个增量的概念而不是一个总量的概念。
起初对设立这样一个机构的想法是每年对全局进行积极的考虑，重新评估现有项目相对于其他可能选择的价值。而实际的情况是，预算一般是以上一年的预算为依据，仅重点进行一些小范围的增减考虑。13]渐进主义强调财政预算制定过程和结果。在这种分析框架中，最后的预算拨款是因变量，最重要的解释变量或自变量是财政预算基数，特别是上一年的预算拨款数额。渐进主义模式的基础在于对参与者的发展战略和行为的判断、观察以及财政预算模式的稳定性。在这个过程中，首要的参与者就是政府机构。
本研究中涉及三个主要问题：（1）县一级财政预算编制是如何制定的，包括由谁制定，为谁制定？（2）如何解释预算结果的差异性？这些差异性的哪些有助于解释政治过程的差异性？（3）财政预算决策的社会性后果是什么？可以说，本研究首要目标是对当前现状加以探究说明，如财政预算包括哪些工作，其程序是什么，哪些人参与了财政预算，哪些人没有参与，在预算过程中，参与者意见一致性是如何达成的，以及最后的决定在什么基础上提出才是合理的等。在对这些问题描述的过程中，渐进主义——即财政预算基数是决定最后预算拨款的最重要因素——的理论预设将被检验。在研究过程中对谁是受益者的问题也是需要给予关注的重要方面。对此问题分析的首要对象是财政政策、公共产品分配以及由县级政府任意支配的财源中的利益攸关者。同时，那些社会上最需要帮助和最贫困人群的公共服务方面的财政承诺也是研究的重点。
