国库集中支付制度与财政支出管理体制关系(2)
2016-11-21 01:06
导读：三、建立和推行国库集中支付制度是财政支出管理改革的必然选择 财政支出管理体制改革是由一系列相互配套的制度构成的，具有综合性、系统性。任何
三、建立和推行国库集中支付制度是财政支出管理改革的必然选择 财政支出管理体制改革是由一系列相互配套的制度构成的，具有综合性、系统性。任何一项支出制度的改革一旦深入展开，就会与另外一些制度发生冲突。可见，财政支出管理体制改革必然是一种全面的改革。国库集中支付制度必须以部门预算为前提，以政府采购做配套，以相关制度做保障。同时，国库集中支付也为部门预算、政府采购的改革发挥积极的推动作用。只有财政支出管理体制中的这三项制度互为条件、相互配套的联合实施，才能构建比较规范的财政支出管理体制。 （一）国库集中支付以明确政府职能为首要前提 主义市场体制下的财政是公共财政，是国家以社会和经济管理者的身份取得收入，用于政府公共活动支出、保障国家安全和社会秩序、提高社会公共服务水平、促进社会公平、实现经济均衡的政府财政活动，整个政府预算管理体制的建立是以划分市场和政府各自的职能为基础的，只有明确了政府在国家事务和社会经济生活中的角色，才能确定政府应该通过税收、各种收费、国债等方式筹集多少财政收入，分别用于那些项目，各花费多少。国库集中支付制度要求各级政府支出部门根据年初预算合理确定所需购买的商品和劳务或者它们所需调拨的资金数额，而制定预算计划本质上就是决定政府的支出安排。这种支出安排的范围应主要限定在政权机关和那些代表社会共同利益和长远利益的非盈利性的领域和事务，包括政权建设、基础、基础科研、环境保护等。因此，明确政府职能和各级政府的事权范围是实行国库集中支付制度的基础和前提。 （二）国库集中支付以建立和完善部门预算为先决条件 国库集中支付与部门预算是相互配套，不可分割的。国库集中支付要求预算具体准确，而当前的预算编制比较粗糙，年中增加预算的随意性大，集中支付后将直接改革的效果。因此，要根据预算法的规定，细化预算编制的，推行市场经济国家普遍采用的部门预算编制，将预算支出按部门和支出项目进行细分，为国库集中支付制度推行提供可靠的保障。预算编制只有采取部门预算的方法，国库集中支付才能付诸实施，因为集中支付制下的分类账户本身就是按政府各支出部门设置的，各支出部门必须严格按照编制好的部门预算来确定用款项目和用款时间，并通过单一账户进行资金划拨，这有利于预算的执行操作，防范和制止预算执行中的不规范做法，便于预算审查和监督。另一方面，国库分类账户和政府财务信息系统很好地反映了各部门资金的使用情况和预算执行效果以及存在的，有利于下一年度按照零基预算的方法重新编制新的部门预算。 （三）国库集中支付以建立国库单一账户体系为核心内容 改革财政性资金账户设置，建立国库单一账户体系，按照统一账户、统一收支、统一管理的原则，取消各单位自行设立和管理的各类财政性资金账户，由财政部门在人民银行和商业银行建立统一的国库单一账户体系，将政府所有财政性收支全部纳入国库单一账户体系进行核算、反映和管理。国库单一账户体系应由五部分组成：（1）财政部门在人民银行开设的用于记录、核算、反映纳入预算管理的财政资金的国库单一账户；（2）财政部门按资金使用性质在商业银行为预算单位开设的用于预算资金的日常支付和与国库单一账户清算的零余额账户；（3）财政部门在商业银行开设的用于记录、核算、反映预算外资金使用情况的预算外资金账户；（4）用于记录、核算和反映预算单位的小额零星支出的预算单位零余额账户；（5）经同级政府批准或授权财政部门批准开设的特设账户。国库单一账户集中了所有的财政资金，并且只有财政国库部门才可以签发支付命令。 （四）国库集中支付与政府采购制度相互配合 国库集中支付的显著特点是资金的流转链条短、速度快、支付程序简洁，各资金使用部门没有资金的直接支配权，因此弥补了预算外资金管理方面的漏洞。但是，仅有集中支付制度还不足以保证政府支出的绝对合理性、合法性和安全性，因为它无法彻底排除由于利益驱动而使支出部门与供货商勾结起来共同侵吞财政资金的可能性，因而也就无法实现由“共谋博弈”向“囚徒博弈”的转变，不能根本杜绝腐败现象。政府采购制度遵循“公开、公平、公正”的原则，极大地增强了采购过程的透明度，在提高财政资金使用效益的同时，使腐败行为失去了滋生的蔓延的土壤。因为此时支出部门只需将所需商品和劳务的规格和数量告知政府采购机构，由该机构负责具体的招标事宜，因而切断了支出部门与供货商之间的联系渠道。 从而体现“效率、规范”要求，有效地提高政府采购工作质量。 （五）国库集中支付以严格的监督管理和控制体系为重要保障 完善责任制度，强化执法监督这是国库集中支付体系顺利进行的一个关键环节。国库集中支付制度要充分发挥其强化预算约束和监督、提高资金使用效率的作用，离不开严格的管理、监督执行机制，包括财政内部监督和外部监督，专业监督、社会监督和舆论监督，对资金和财务的监督，事前、事中和事后的监督等。财政、银行、审计、预算单位要按各自的职责对办理财政资金支付的过程和结果进行监督。财政部门要建立预算单位分月用款计划制度，加强对财政资金使用的监督，同时加强国库支付执行机构的内部监督制约制度，定期对国库支付执行机构的相关业务进行内部审计；人行国库部门要履行中央银行对商业银行的监管职责，强化对代理财政支付业务员的商业银行的资信、资金清算业务的监督；审计部门要结合财政国库管理制度的建立，进一步加强对预算执行情况的年度审计检查，促进政府部门和其他预算执行部门依法履行职责。通过建立和完善合理的监督制约机制，确保国库支付制度的顺利实施。
