WTO与财政收支(2)
2017-05-22 01:01
导读：三、关于农村的社会开支 在所有发达国家，社会开支毫无例外，都是由政府财政保障的。但是在发展中国家都是政府财政不能管、或者管不起的。于是农
三、关于农村的社会开支 在所有发达国家，社会开支毫无例外，都是由政府财政保障的。但是在发展中国家都是政府财政不能管、或者管不起的。于是农村社会事业开支，也要寄托于农村经济自身进行的收益分配调节。也就是说，在农村社区组织中，客观上也发生了类似于财政的功能，即二次分配，因此村社经济，曾有人专门研究县级政府与县级财政以下的非正规财政、即村社财政，研究乡村组织有无二次分配功能。比如说修桥补路，鳏寡孤独、照顾生老病死的事，几千年来都是由社区承担的。虽然制度下的政府以财政二次分配来承担修桥补路，鳏寡孤独这些公共职能，但这不过是近几十年才有的事，也就是现代中国才有的。而长期看，哪怕二十世纪历史看，实际上财政上所能承担的农村的社会功能也是极其有限的，农村社会开支由财政负担几乎是天方夜谭。而村社本身就具有二次分配的公共职能。村社经济和村社社会本身结合为一体，其经济的稳定发展具有一定意义的公共品性质。所以三农问题本身就具有中国特色，绝对不可以简单地归类于微观的农业经济领域，或是简单的农业微观产业的领域。因此，与财政投资有关系的是三农。 所以，要想说清财政支农，首先要把概念搞清，财政支农不是指农业，而是指三农。
四、以往财政支农的演变过程 现在，再看国家财政支农到底是什么状况？自从80年代中期，全国范围推进了以家庭联产承包责任制为主的这样一种农村基本制度后，国家财政基本上不再承担对农民、农村、农业的支撑，所谓历年财政用于农业的开支或支农资金，实际上主要是部门开支，农业各部门如水、电、供销、粮食、农业技术等相关部门，其实是部门在财政的盘子里分配的所谓支农资金。 由于86年前后乡镇异军突起，人们很难在原来的经济框架内找到它的地位，因此给它赋予特殊职能，乡镇企业应该承担以工支农，以工建农，以工补农。这些国家不再承担的农村基础设施建设，交给乡镇企业了；国家不再承担农村基层村以下行政性开支，也交给乡镇企业了；国家也不再承担农村的社会保障开支，还是交给乡镇企业了。因此乡镇企业去补，去建，去支，国家允许税前列支1％，所有支农、建农、补农资金是可以税前列支的；还允许税前还贷。也就是说，当国家给乡镇企业赋予这些公共职能时，政策上是可以税前支付这种开支，保证企业替代国家财政职能可以得到一定的税收优惠。 但是，1994年分税制改革时为了实行公平竞争原则而把这些优惠取消了。从那以后，全国范围内乡镇企业开始大规模私有化，包括北京地区在内。原来，各地长期以来一直以为北京是以集体经济为主。 假说政府放弃了农村、农民、农业这些公共品开支的责任，已经把它交给乡镇企业了，而到90年代中期有些部门照搬西方制度，强调所有的企业应该是一条起跑线，税收拉平。这本来可以是好政策，如果税收拉平了，就应该请国家重新承担9亿农民的社会保障，把原来让乡镇企业替代职能，让政府财政再承担起来。可实际上相应的安排没有作。于是乎，一方面没有任何税收优惠，另一方面系统商业化改革以后不再给中小企业提供贷款，尤其不再给乡村以下的小型乡镇企业提供贷款，从90年代中期开始，乡镇企业得到的贷款算起来下降到不到原来的1／3.可见，乡镇企业的支农职能丧失了，三农问题才越来越严重。 比如说现在今年的灾害，已经导致了有的地区的人民弃耕撂荒，甚至个别的流离失所。我们应该怎么看待这个现象？不要忘记，中国农业做为国民经济的基础，它的地位是相当薄弱的。过去，50年代到70年代，尽管大量从农业提取积累，但国家用于农业的投入，从财政算大帐看是逐年增加的，由于大江大河的治理，国家财政支农投资增加，农民的无偿劳动增加，导致我国粮食生产和供给有了根本变化，从南粮北调改成北粮南运，北方的基础设施得到了大面积的改善，整个农业生产能力得到稳定的提高。中国从此不再是因灾就减产，因为北方水利设施改善了，灌溉面积增加了，再大的灾荒都不怕了，还造成从南粮北调改成北粮南运。从七十年代后期以来，再没有因为自然灾害导致过全国性的粮食供给不足。而80年代大包干后连续20年，用于农业基础设施的投资基本上表现为部门投资，部门投资又被大量挪用于楼堂馆所建设，这些问题有的已是审计部门查处过了。 最近我刚从西部各地调查回来。人们到贵阳、重庆，到所有西部省份的省会，城市的繁华绝对不亚于北京，高楼林立，大量未完工房地产项目正在上马，这些都是西部开发资金，财政发国债投资仍然先上城市建设项目，基本上还是在重演着过去的故事。 因此，应该说近二十年财政支农这四个字可以得到几个印象：第一，实际上是部门在分配财政资金，在养人，而没有真正用于支农；有些投入可能转化为乡村债务和农民负担。第二，财政税收政策的改变，实际上使乡镇企业放弃了对原来就有公共品性质的“三农”的基本保障的职能。因为大多数中西部地方财政不可能保证农村社会开支，才导致了那里的农村出现一系列问题，才使得三农问题越演越烈。
