税费改革对农村公共品融资制度的影响(2)
2017-08-08 06:38
导读：540)this.width=540" vspace=5> 笔者在调查中发现,村办企业办的比较好的村,债务要少的多,在没有村级债务的147个村中,有村办企业的村占70.83%,具体分布情况如表
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笔者在调查中发现,村办企业办的比较好的村,债务要少的多,在没有村级债务的147个村中,有村办企业的村占70.83%,具体分布情况如表3所示。
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表3中数据说明了这样一个问题,在村办企业发展的比较好的村,因为收入来源相对宽裕,为公共服务和公共产品的供给垫支了部分资金,从而减少了部分债务。但在没有村办企业且经济基础比较差的村,由于其收入来源极少致使村级债务无法偿还,且有增长势头。
二、税费改革对农村公共品融资制度的影响
(一)农村税费制度改革免征农业税后,村委会可用资金短缺,农村公共品的供给和农村集体经济的发展受到影响
税费改革前,村委会的筹资来源主要有:一是向农民收取各种统筹提留以及土地承包费、农村附加费、计划生育费、优抚费、民兵训练费、乡村道路建设费等;二是向农民收取教育集资、生产和公益事业集资以及各种摊派、罚款和其他收费;三是银行、农村信用社借入有偿使用的各种款项;四是在制度之外对“三农”收费。税费改革后,尤其是免征农业税开始,为了规范农村税收制度、财政制度,减轻农民负担,原来的许多收费项目,如乡村统筹、提留、农村教育集资、屠宰税等被取消,按照规定,村委会财力明显降低。在相当多的地方,特别是缺乏固定经济来源的村委会,连正常开展工作支出都难以维持。
税费改革前,村委会的收入在维持日常管理费用、经营费用(代行村集体经济组织的职能)外还能有一部分剩余,一部分用于发放村中小组长等人员的劳务费和村干部的年终奖金,另一部分留下来作为来年生产经营用的积累资金。税费改革后,伴随着“三提五统”的取消及原来一些收费项目的废除,以及后来的免征农业税,使村组织的收入来源渠道枯竭,村组织的收入明显减少,除个别村办企业发展比较好的村和村集体土地比较多的村可以获得企业上交利润和土地承包费外,大部分村组织处在入不敷出的境况之中,勉强维持村组织的正常运转,有些村甚至不能维持,只能依靠对外举债或以集体资产作抵押取得贷款获得部分资金。
(二)“一事一议”的公共产品供给机制存在着不合理和操作上的困难
从公共分配看,无论是城市居民还是农村农民只要向政府纳税后,政府就有义务向纳税人提供公共产品,而无需再缴费,只有在政府为某些特殊群体提供特定服务时,才能额外收费。税费改革前,乡统筹和村提留是农民向政府缴纳农业税后,再向集体组织缴纳的费用,理应得到特殊的额外服务,然而客观事实并非如此。税费改革后,乡统筹与村提留改为农业税附加,而且自2006年1月1日始停止征收农业税及附加,从而与广大农民利益密切相关的公共服务只靠“一事一议”方式筹集资金,一项收入只与一定的支出相对应,但是由于农村缺乏健全的监督机制,这种集资方式很可能会出现巧立名目继续向农民收费现象的出现。从理论上讲,农民向国家上缴了农业税和农业附加税后,地方性公共产品的供给应由政府通过财政手段加以解决,而不能向农民伸手。可见“一事一议”根本上还是由农民自己承担农村公共产品,这与原来的“三提五统”没有实质区别。在实际操作中如果决策主体定位不好,将有可能演变成基层组织向农民集资摊派的政策依据,从而加重农民负担,出现事与愿违的结果。调查中发现,大部分村能按照农业部规定的“一事一议”筹资、“原则上一年一次,最多不超过两次,一年内村民所负担的‘一事一议’资金人均不超过15元”的标准,但有的村组织已经假借农村公共品建设的名义开始乱收费,每年每人征收50元,有的甚至达到70元。这不得不引起政策制定者注意,在权力监督弱化的情况下,农民被减下去的负担很有可能重新反弹,各种税费很快又回潮,并导致税改受挫。
(三)农业税制本身难以满足农村经济对农村公共品和服务的巨大需求
在调查中发现,虽然村集体收入来源表面上呈现多元化,但实质上主要以土地承包收入和农业税及附加为主,在所调查的村中有土地承包收入的村占比重最大,占调查村总数的71.56%,有上缴利润的村占调查村总数的18.13%,有财政对村的转移支付资金收入的村占样本44.69%,收取农业税及附加收入的村占样本的35%,另外,有其他收入,如池塘等承包收入、房屋租赁收入、卖树收入、河道占压收入、资源收入(矿砂、煤炭等)、个体煤矿企业上交的环保费、占地费等,这样的村大约占到15.31%,而且只是分散的拥有其中一或两项。如果按笔者在前面提到的分类标准将调查样本分为有村办企业的村和无村办企业的村,则有以上收入形式的村占所在类别样本的比重分别如图3所示。
