公共政策的经济学分析(2)
2017-08-09 04:35
导读：三、公共政策学的逻辑 为什么需要有政府的公共政策，公共政策产生的理由是什么，如果公共政策有其存在的理由，公共政策的限度如何界定。按照新制
三、公共政策学的逻辑 为什么需要有政府的公共政策，公共政策产生的理由是什么，如果公共政策有其存在的理由，公共政策的限度如何界定。按照新制度经济学的理解，任何制度的产生和选择都是人们对其成本和收益进行比较的结果，人们选择的依据是某种制度安排所能带来的净收益。比如，科斯在分析的起源时认为，企业本身也是一种制度，企业产生是因为企业降低了交易费用。如果没有企业这样一种制度，而按照市场的方式来组织各个环节的生产，必然会使交易费用大大提高。反过来说，如果一个企业在组织各个环节进行生产时，其交易成本已大于以市场的方式解决，这就说明企业的规模已经过大，不利于效率的提高。从这个意义上说，企业也是有一定限度的，其规模不可能无止境地扩张。 科斯曾举过一个著名例子：一个农夫忽然有了一个新的牧牛人邻居，从此他的庄稼就总是被牛啃吃。习惯的思维认为：政府或其他组织应该出面阻止牧牛人的“不作为”。但科斯指出，如果交易费用为零或很低，市场会解决这个问题。也许农夫付钱给牧牛人让他停止放牧；或者相反，牧牛人付钱给农夫，让他停止耕作。到底会有怎样的结果，取决于粮食和牛肉的相对收益比。但是，不管结果怎样，都是实现了利益最大化。这个例子说明，并不是所有的产权问题都需要由政府公共政策来解决，关键在于选择某种公共政策时成本与收益的比较。在很多情况下，由市场来解决可能效率会更高。 由此可以推论，公共政策之所以必要，是因为选择公共政策来解决问题，较之于由市场或企业自行解决问题，所产生的成本较低。正如科斯在《社会成本问题》一文中所指出的：“在企业内部组织交易的行政成本也许很高，尤其是当许多不同活动集中在单个组织的控制之下时更是如此。以可能许多从事各种活动的人的烟尘妨害问题为例，其行政成本可能如此之高，以致于在单个企业范围内解决这个问题的任何企图都是不可能的。一种替代的办法是政府的直接管制。政府不去建立一套有关各种可通过市场交易进行调整的权利的制度，取而代之的是强制性地规定人们必须做什么或不得做什么，以及什么是必须遵守的。”[5]可见，按照科斯的观点，政府的公共政策只是一种在市场、企业解决问题时社会成本过高的情况下所做出的替代选择。在这种情况下，制定和实施一定的公共政策可以降低这种社会成本。反过来说，如果一项公共政策所产生的社会成本比市场、企业自行解决问题时所产生的社会成本还要高，这种公共政策显然就是无效率或负效率的。 沿着这一思路，我们可以发现，由于公共政策要受到成本和收益的制约，其范围必然会有一定的限度。也就是说，公共政策是有一定限度的。有些公共政策之所以不能达到预期的效果，甚至产生了负面影响，其原因就在于这种公共政策可能超出了它的限度，是一种多余的或过度的公共政策。科斯认为，“假定由政府通过行政机制进行管制来解决问题所包含的成本经常很高（尤其是假定该成本包括政府进行这种干预所带来的所有结果），无疑，通常的情形是，对带有有害效应的行为进行管制的收益将少于政府管制所包含的成本。”[5]15根据科斯的观点，当政府的公共政策的收益低于其成本时，这种公共政策就不应被采用。这时解决问题可以利用市场，也可以利用企业，或者什么也不采用。 可见，公共政策的限度可以用制度均衡来描述。所谓制度均衡就是现有的制度供给在可选择的制度安排集合中是净收益最大的。此时，作为一种制度安排的公共政策，其限度或者说其实际供给的约束条件，就是制度供给的边际成本（marginal cost）等于制度供给的边际收益（marginal revenue）。这就是说，如果边际成本小于边际收益，说明公共政策还可以进一步扩展，以获得潜在的外部利润；如果边际成本大于边际收益，则说明公共政策已经超出了限度，某些公共政策已是多余的，或者一些过时的和无效的政策仍然空占其位。 当然，如何具体界定公共政策的限度是一个十分复杂的问题，在新制度经济学的框架内似乎也难以给出一个明确的答案。由于公共政策是直接针对现实生活中出现的各种问题而产生的，所以，具体确定公共政策限度不仅是一个问题，而且是一个实践问题。正如科斯所说的，经济学家和决策者一般都有过高估计政府管制的优点的倾向，但这种观点即使成立，也只不过是建议应减少政府管制，它并没有告诉我们分界线应定在哪里，似乎必须通过对以不同的方式解决问题的实际结算进行深入的才能得出结论。尽管如此，新制度经济学对公共政策的分析仍是十分有价值的。因为这种分析从一个新的角度阐明了公共政策的经济学逻辑。这一逻辑告诉我们，公共政策是通过比较其成本和收益而产生的，公共政策存在的理由在于它的社会成本小于以市场和企业的方式来解决问题。这就是说，市场失灵和企业失灵并不是政府实施公共政策的充分条件。如果公共政策不符合上述逻辑，即使出现市场失灵和企业失灵，也并不意味着必须用公共政策来解决问题。
