论我国部门预算制度的效率缺陷(2)
2017-08-10 01:33
导读：二、我国部门预算制度低效率的成因 （一）对公共财政的认识不深 这是我国部门预算低效率的深层原因。 部门预算是我国在预算管理方面的重大改革，它
二、我国部门预算制度低效率的成因 （一）对公共财政的认识不深 这是我国部门预算低效率的深层原因。 部门预算是我国在预算管理方面的重大改革，它对于公共财政建设和财政资金使用效率的提高有着重要的推动作用。这一改革举措的理论渊源是公共财政理论，因此，对公共财政理论的认识是否深刻、透彻、到位，直接影响这一改革的成败，最终影响到公共财政体系能否真正确立。 按照公共财政的要求，公共财政体系下的政府预算应该具有完整性、明晰性、归一性、法治性、公开性、计划性。作为政府预算组织形式的部门预算也必须体现上述特性，但如果对这些性质没有充分正确的认识，就会导致预算决策程序中缺乏有效的管理和制约机制，财政资源在部门间的配置就会缺乏科学合理的程序和规则，而在这种条件下的部门预算制度，只会得到低效率的成果。 （二）法制管理薄弱 由于我国现行与预算有关的法律对部门预算决策程序中的违法行为（如私设小金库、提高收费标准等）的处置较为轻淡，远不足以杜绝此类行为的重复发生，从而导致令行禁不止现象。这说明，法制条件不健全，则对公共财政理论的认识以及相关效率管理制度，就失去了转变为现实的依托，只能停留在没有现实意义的计划阶段。 （三）预算体制不健全 在财政部门与各部委之间财政关系的处理上，尚未建立起一个完善的预算决策管理体系，所以对分散在各部门、单位的预算外资金收入还不能实行规范性管理。 （四）机制缺陷 现行部门预算制度尽管克服了我国传统预算组织管理模式存在的一些缺陷，但在如何结合我国实际情况，提高部门预算效率方面存在机制缺陷。主要表现在： 1 缺乏高效的解决预算冲突的协调机制 从当前部门预算改革情况来看，利益问题十分突出，既有部门之间的利益之争，也有部门与国家整体利益之争，比如，在预算过程中，每一权力机构或职能部门特定的“否决权”或垄断性权力的存在常常会导致矛盾和冲突，部门预算未能充分吸收预算权力机构和专家的意见等。对于这些矛盾和冲突缺乏有效的协调机制，解决这些矛盾与冲突的协调平衡机制尚处于低级阶段，预算博弈愈演愈烈。 2 预算监督缺乏效力机制 预算监督工作流于形式，未能对整个部门预算决策过程实施有效的监督，在监督的手段、方式、环节等方面不能适应部门预算效率目标的需要。 3 支出控制手段缺乏激励内涵 当前，我国进行的以部门预算改革为核心的包括集中核算、政府采购、国库统一支付的政府预算制度改革，主要是对支出实施控制。但调查结果表明，部门对经费支出缺乏节约动机，原因是，在这一制度环境下，部门即使结余资金也不能完全自由支配。如在部门预算执行环节，对一些达不到政府采购标准的办公用品的采购，本来经讨价还价可以节约的支出，却因部门缺乏节约动机，可能会按原预算价格采购，其结果是公共资源被无效率地使用，甚至可能成为部门或采购人员的寻租收入。 4 缺乏责权利制衡机制 部门预算是我国财政体制改革过程中的一种制度变迁，按照制度学原理，这一制度应包含着责、权、利三要素在内的制衡机制，缺少其中任一要素，都会导致制度效率缺陷。部门预算的决策过程（即预算编制、审查、批准、调整和对预算执行结果的审计）从组织结构角度来看，是由掌握着政府预算权力的机关和部门行使其权力的过程。就我国现状来看，在这一预算决策过程中，权力失控，责任制衡被忽略，部门既得利益格局难以调整，部分公共资源被不合理地分配，从而造成了部门预算的低效率现状。 我国部门预算过程中的种种效率缺陷表明我国部门预算改革进程中一定程度上存在着X—无效率、软预算约束等现象，因此，进一步深化我国部门预算改革应首先致力于消除这些低效率现象。
三、提高我国部门预算制度效率的对策思考 通过对我国现阶段部门预算制度效率性的考察，笔者认为只有构建一个有较强预算约束力的部门预算机制并予以实施，才能有效地消除低效率现象。 （一）完善和细化、法规，从立法方面强化人民代表大会对部门预算监督的力度 1 为保证部门预算的公开性及法治性得以体现，《预算法》或实施细则应对提交审议的预算作出全面性审议的要求。 2 在各级人大设立预算委员会和各专业机构（也可以是综合的机构）。该机构负责对预算草案中的、卫生和健康服务、、农业、
林业、水利等重要部门的支出，进行剖析，并提出分析结果和建议。 3 将部门预算草案实行公示制写入《预算法》。我国现行《预算法》规定，各级政府预算由部门预算组成。但对部门预算是否公开未作规定。根据公共财政目标，只有构成其政府预算的部门预算接受社会监督，才能真正实现政府预算法治化目标。 4 《预算法》应对预算调整作出限制性规定。即经人代会审议批准通过的预算，任何单位或个人都不得随意变动，特殊情况需要增加支出时，必须报经人大常委会批准通过。从而保证预算编制的准确性和预算执行的权威性。 5 重新安排预算形成过程时间。我国全国人大召开的时间是3月初，也就是说，在全国人大正式批审预算前，预算已经从1月1日开始了，这种时间上的不一致使预算的法治性、严肃性受到。既然我国3月份召开人代会已经成为惯例，那么3月份批准预算，4月份开始执行应该是最好的选择。 在将预算年度改为4月1日—次年3月31日后，各部门提交给财政部的预算申请应该相应提前到6月份，确保各职能部委从提交预算申请到财政部向人大提交预算草案有9个月左右的时间（美国为10个月）。财政部门向人大（常委会或财经委）提交草案的时间借鉴西方发达国家经验可在头一年的11月—12月之间。 （二）构建有效的财政监督机制 首先，明确预算监督机构的职责，强化部门预算硬约束。预算监督机构应通过调查研究和有关资料，了解部门收支情况，并负责把这一信息传递给预算编制部门。 其次，建立支出跟踪监督机制。一是实行由财政预算监督机构向各部委派驻财政监察专员的制度。在推行国库集中收付制度的环境下，财政监察专员的主要职责是掌握部委开展的公共活动是否合法合规，有无乱收费或降低公共服务质量等行为。二是财政预算监督机构应对部门的政府采购预算执行过程实施监督，要求各部门在进行政府采购前，需同时向财政预算监督机构及政府采购管理部门提出申请，使政府采购置于财政监督之下。 再次，应建立对财政监督的监督机制，量化考核指标，健全内部牵制制度。财政监督部门隶属于财政部门，对财政部门以外的监督容易做到，对内部的监督尤其是涉及某些领导的问题往往比较难，因此，在财政部门内部必须形成良好的监督制度，应赋予财政监督以相对独立的地位和权利，在调动财政监督人员工作积极性的同时，要有惩罚制度，如果财政监督不力，对出现的重大财政资金违法违纪问题失察，一经查出，就要依法追究财政监督的不力行为责任。 （三）建立绩效控制机制 在我国部门预算实践中，信息不对称广为存在，这常常使决策部门产生不得不依赖支出部门提供的信息的倾向，支出部门则有足够的动机向决策者提供或“制造”对本部门有利的信息，这些信息可以极大地提高他们获得更多资源的概率，于是，有限的财政资源便会在信息障碍下作出不适当的分配，这种信息障碍是导致预算结果经常背离政策初衷的原因。为此，应该改变现有控制模式，采用绩效控制模式。 1 在已经建立部门预算监督机制的环境下，将具体的管理责任与权力下放到部门层次，并赋予支出部门或部门负责人在部门内部进行资源再分配的自主权。部门可以按照自己认为最适宜的方式运作本部门的财政资源。管理责任与权力的下放有助于削弱支出部门“花掉所有可以利用的资源的动机。 2 建立对部门的产出绩效（投入成本、产出结果的数量和质量）指标评价体系。即部门必须对预算绩效负责，经年度审计，对达不到指标要求而又没有客观理由的部门实施整改，或罢官免职，或削减下年经费，或精简人员，甚至可参照国外的“日落法案”取缔该部门。 在绩效控制模式下，较低层的支出管理者被赋予更多的使用运行成本的自由，强调对产出、产出的成本进行计量和绩效审计与评价，使支出机构的公共服务效率具有较高的透明度。 然而，要实施这么一种理想的预算控制模式，必须相应建立服从于政府预算管理规则的部门管理制度，包括适宜的政府预算科目、人事、公共产品采购和国库资金支付等制度，财政部门（或其它层次较高的预算决策机构）则可集中精力对各部门遵章守纪的情况进行审查，实施财政监督。 （四）建立多年部门预算编制体制 在编制部门预算时，全面采取跨年度视点。即不仅要对下一年度的收支进行预计，还要同时对未来几年的情况进行预测。这是一种谋求经济政策和预算编制之间联系的，能有效提高预算效率。具体做法是：在启动预算编制过程时，前一年度编制的跨年度估测被用于评估与现有政策承付款项有关的约束。评估并估计财务约束这一做法奠定了估计部门支出最高限额的基础，而支出最高限额又成为部门支出预算的框架。接下来，在编制部门预算时，更新并重新审议跨年度支出计划，重点放在变动部分。这一方法既保证了恰当设定部门支出最高限额，又保证了在预算编制时考虑到各项计划的未来成本。 （五）健全部门预算执行机制 在编制了有效的预算后，还需要有一个健全的部门预算执行体系，否则，绩效控制优势难以发挥，甚至无法坚持下去。这一执行体系主要包括公共产品采购和款项收付制度。 近几年，我国在上述两方面进行了改革，推行了公共产品政府采购制和部门收支款项国库集中收付制，与部门预算改革一起共同构成了政府预算制度改革的主旋律。从改革的情况来看，部门预算这一执行体系尚不完善。为进一步推进部门预算改革，提高部门预算效率，极有必要健全部门预算的执行机制：建立和完善政府采购监督的法律、法规体系；将政府采购纳入部门预算管理体系；建立政府采购绩效
评价指标体系；改革现行的预算会计制度和财务管理制度；制定或修改国库的有关法规、条例和制度；健全国库部门自身对国库资金收支的监督机制；人代会及其常委会也应被赋予对国库资金运行进行监督的职责；各支出部门和供应商应该被赋予监督的权利与义务等。 总之，只有在健全的监督制约机制极为完善的条件下，部门预算才能得以高效率的执行，公共财政体系才能在我国真正建立起来。
