中国公共支出管理若干重大政策理论问题研究(2)
2017-08-11 01:42
导读：二、强化公共支出管理的必要性和紧迫性 20世纪80年代以来，我国财政体制进行了一系列重大改革，为推进经济的市场化和国民经济的稳定协调发展作出了
二、强化公共支出管理的必要性和紧迫性 20世纪80年代以来，我国财政体制进行了一系列重大改革，为推进经济的市场化和国民经济的稳定协调发展作出了积极贡献。特别是1994年以来国家出台了新的财税改革方案，不仅促进了财政收入的稳定增长，增强了国家的调控能力，而且规范了分配关系，初步建立起了一个适应市场经济要求的财政体制的基本框架。这表明我国的新财税体制经过几年的运行已经获得了巨大成功。但有必要指出的是，我国过去长时期进行的财政改革主要集中在收入分配领域，财政支出管理方面的改革已显得严重滞后，传统体制下形成的一整套管理模式、管理结构和管理手段，在很多方面得以延续下来，财政部门长期以来重收入、轻支出、管理弱化的弊端仍然存在，可以说，公共支出管理日益成为整个财政管理中最为薄弱的环节。因此，从宏观财政管理的战略高度着眼，切实改进和强化公共支出管理已显得日益必要和紧迫。 深入分析，当前中国公共支出领域及其支出管理中主要存在以下几个问题： 1.财政支出能力低下与财政资金损失浪费并存。目前从总体上讲，我国的政府财力规模非常狭小，特别是当前正处于体制转轨时期，由于分配关系尚未规范，国家财权相当分散，加之宏观经济效益日趋下降，因此，财政收入占GDP的比重不断降低，已由20世纪80年代初期的30％以上降为1996年的10.9％，1998年也仅为12.4％，正是在这种宏观分配格局的影响下，我国财政支出的规模和水平日益萎缩，据我们测算，财政支出占GDP的比重1980年为27.2％，1985年为22.4％，1990年为16.6％，到1995年已降为11.7％，1998年为13.5％。这样一种低水平的财政支出格局与国际上财政支出比重日益上升的趋势相悖，已经严重制约和影响了政府正常履行职能，不仅难以确保社会公共性开支的最低资金需求，而且在相当一部分地区已无力维持政府机关的正常运转，有的甚至连工资也按时发放不了。这就表明，当前财政的支出职能非常弱化，财政支出总量严重匮乏。 但与之相对应的是，一方面支出总量不足，另一方面支出管理失控，资金损失浪费严重。当前整个社会上奢侈摆阔之风盛行，花钱大手大脚、铺张浪费挥霍的现象比比皆是，过去长时期存在的有法不依、有章不循、管理滞后、财政纪律松弛的状况尚未得到根本扭转。我国是一个发展中国家，资金不足始终是制约经济发展的一个重要因素，而当前的奢侈和浪费只能加重国家财力不足的矛盾，延缓中国现代化的进程。 2.国家财政包揽过多，供给制分配方式尚未完全打破。这与市场经济要求不相适应，同时也不利于优化财政支出结构。目前国有企业自主经营的市场主体地位已经确立，但自负盈亏、优胜劣汰的机制尚未完全形成，财政仍需弥补企业的亏损补贴，“八五”期间国家财政累计支付企业亏损补贴2060.48亿元，相当于同期国家财政支出的7.1％。1996——1998年，财政负担的企业亏损补贴仍然较大，是造成这一时期财政困难的一个重要原因。在经济改革中，一些有条件进入市场的经营性事业单位，如行政事业单位办的出版社、杂志社、
培训中心等，以及一些民间性的协会、学会、研究会等，财政仍然承担着不应承担的经营支出。这一方面造成事业单位之间收入和财力分配苦乐不均，另一方面加剧了国家财力紧张的矛盾。就国家和个人的分配关系而言，随着国民收入分配格局的调整，已经发生了重大变化，国民生产总值在政府、企业、个人之间的初次分配比例已由1978年的34：16：50演变为1998年的13：19：68，即是说，在每年创造的国民生产总值中，有愈来愈多的收入转化为个人收入，但国家财政通过“明补”和“暗补”的形式仍然保留了对居民个人的大量财政补贴及其各种福利性照顾。上述情况表明目前我国的财政支出分配仍在相当程度上沿袭了过去与计划经济体制相适应的供给制分配方式，明显滞后于经济形势的变化，不仅扭曲了分配关系，而且加重了财政负担。 3.在财政分配格局中，支出“缺位”矛盾相当突出。这主要是指应由政府承担的社会公共事务，财政力不从心，并没有完全承担起来，或者说财政未能充分发挥支出分配的调控作用。（1）教育经费支出一直是国家财政必保的一个重点，近年来虽然国家尽力确保教育支出的稳定增长，但仍远远满足不了教育发展的需要。（2）在市场经济条件下，建立一个较为完善的社会保障体系显得日益迫切和重要。从当前的现实看，社会养老保险、失业保险等并没有完全纳入财政分配管理范围，筹资渠道不顺，社会保障资金供给不足，长此以往，将会对社会经济的协调发展和体制转轨带来不利影响。（3）再一个突出问题是国家财政投资日益弱化，影响国民经济长远发展。我国是一个发展中国家，经济正处于转型之中，这不仅包括经济的市场化，也包括经济结构的调整和升级，由此决定政府在组织经济运行、强化经济投资、引导全社会投资方向方面具有比发达国家更多的责任，但当前我国财政的资金供给能力不足，财政的经济建设性投资呈现出弱化态势，与政府的宏观调控要求相去甚远。 4.财政供养人员日益膨胀，加重了公共支出负担。这是导致各级财政困境日益加深、财政支出结构不合理的一个关键因素。资料表明，截止到1996年底，我国财政供养人员总数已达3673万人，比1978年增长82.3％，大大高于同期我国总人口的27.1％的增长幅度，财政供养人员占全国总人口的比例由2.1％上升到1996年的3.0％。由于财政供养人员的膨胀，财政负担越来越重，导致财政支出的大部分被“人头费”吃掉了，若按现行平均每人每年1万元个人经费标准计算，现有的财政供养人口一年就需要财政供给经费3700多亿元，几乎占国家总财力规模的40％。另外，增人增加的财政压力远不止这些，还需提供办公设施、个人住房、医疗保障、养老保障等，若将这些考虑进去，政府部门每增加1个人，一年至少需增加财政支出2万元以上，由此增加的财政负担就更为沉重。因此，当前国家财力增长的大头只能用于满足“吃饭”和“养人”。据有关分析，从1993年到1996年，国家财政收入每年增加约1000亿元左右，但同期财政供养人口每年增加100多万人，加之工资制度改革的因素，近年来财政每年需要增加的工资性支出就达600多亿元，占国家新增财力的60％以上，在不少地区新增财政收入约有80％以上用于人员经费。这表明，由于“养人”太多，我国财政正在日益向“吃饭型财政”发展。 5.公共支出管理和控制机制尚未健全。我国自1995年起已正式颁布了《预算法》，但实际执行情况并不理想，依法理财、依法进行支出预算管理的氛围尚未形成。有的地方未经法定程序随意调整预算，支出预算追加频繁；有的地方随意开减收增支的口子；一些部门和单位不按规定严格执行预算和财政制度，擅自扩大开支范围，提高开支标准，改变支出用途。此外，多年来预算支出分配一直沿用“基数加增长”的办法，这已被实践证明是不的，存在很多弊端。 还有一点需要引起注意，《预算法》是财政部门的一个“根本大法”，但国家同时以、法规形式，确立了不少法定支出项目，如农业、教育、、计划生育、文化宣传等，要求财政对这些法定支出项目必须保证一定的数量和增长水平。法定支出的设立，对保证一些重点事业的发展，确实发挥了积极作用，但法定支出过多和过乱，也使有限的财政资金被瓜分和肢解，为切实贯彻《预算法》设置了障碍。
