论财政安全问题的显性化及其原因(2)
2017-08-12 05:43
导读：可见，上述观点都能从某个角度说明财政安全问题凸显的原因，但都没有抓住财政安全问题何以产生的全貌，没有找到问题出现的根本原因。为此，笔者主
可见，上述观点都能从某个角度说明财政安全问题凸显的原因，但都没有抓住财政安全问题何以产生的全貌，没有找到问题出现的根本原因。为此，笔者主张对上述观点用逻辑的、历史的方法进行梳理，以对该问题有个全面的认识。
三
(一)市场经济中财政职能的扩展是财政安全问题显性化的根本原因。
1 资源配置和调节分配。市场经济建立之初人们把财政的职能定位在资源配置和调节分配。这种定位是亚当斯密自由放任经济思想在政府财政领域的反映，即政府以提供公共物品的形式参与资源配置，并主要以税收的形式调节分配不公。这种财政职能观决定了政府收支是有限度的，并可基本保持平衡，代议制和行之有效的法律(主要是预算法案)为政府收支平衡提供了制度上的保障。史实亦是如此，20世纪30年代前主要资本主义国家基本能保持预算的年度平衡。现在看，那个时期充分
就业状态是预算平衡的宏观经济背景。
2 稳定经济。资源配置和调节分配的职能观持续到20世纪30年代。30年代的大危机催生了凯恩斯主义经济学，凯恩斯论证了总需求对产出的决定作用(现在看应该加上非充分就业这个前提)，这就意味着财政支出作为总需求的一部分对产出的决定作用，从而为财政的第三个职能－－稳定经济打下了理论基础。此后主要市场经济国家虽先后经历了战后的迅速增长、70年代滞胀及80年代的复苏，经济理论界也曾出现新古典综合派、新自由主义学派、新凯恩斯主义学派各领一时风骚的局面，政府的支出和收入作为总需求和总供给的组成部分始终是重要的宏观经济政策杠杆。
有了理论的导航，世界各个地区的政府规模和职责范围都不同程度地扩大了。凡事有一利必有一弊，财政的稳定职能在抵消经济波动的同时为自身埋下了安全隐患，成为当今世界范围内财政安全问题的显性化的原因之一。首先，政府为拉动经济增加公共投资必须大量发行国债，这就给政府带来偿付风险。同时，政府要偿还国债利息，这样就间接承担了市场利率风险。国债是政府稳定职能带来的第一项安全隐患。其次，国债筹集来的资金多用为公共投资，投资项目建成后还要发生维护费用需要续投资，也要由政府承担。而且，公共投资项目的收益和成本状况也要随市场价格波动，面临市场风险。因此，公共投资的维护是政府稳定职能带来的第二项安全隐患。最后，大危机后为平稳消费及社会安定，政府主导建立了失业、养老、医疗等
社会保障制度，社会保障基金面临市场利率风险及人口老龄化带来的偿付风险等。这是政府稳定职能带来的第三项安全隐患。 3 促进发展。财政是否应具有推动经济发展的职能，至今在理论界还颇受争议，但事实上以东亚、东南亚国家为代表的新兴市场国家的政府一直在实践着这项职能，所以我们在此先抛开理论争论确认这项职能。新兴市场国家政府促进发展所采取的措施多种多样，在此无需赘述，但这些措施有个共同的特点就是，政府力图依赖市场而不是代替市场促进发展，这是市场经济观念的典型表现。经济有效率地发展还是要靠民间和企业的作用，政府不应“作为增长的直接提供者，而是作为催化剂、合作者和促进者” 。这种观念体现在具体做法上，就是政府尽量避免采取预算内补贴或直接为公共产品融资等措施，而是以政府担保形式为银行和企业的发展提供动力。这种市场主导型做法本身无可非议，但它却为财政自身的安全埋下了隐患。政府担保等并不出现在传统的预算内，但它们在特定情况下(如金融危机)确实又会构成政府支出，而一旦这些特定情况发生。政府就可能陷入财政危机，P0lackova把这种支出叫做“显性或有负债”(见表1)。典型的显性或有负债包括：银行倒闭或地方政府支付危机转移给财政的负债以及政府担保的大型基础设施项目遇到困难由财政承担等。显性或有负债的特点有三：其一，不出现在传统的预算之内；其二，与传统预算内出现的支出不同，这类支出不一定发生，其发生与否视特定事件是否发生，所以称之为“或有的”；其三，是法律明确规定政府要承担的义务。或有负债并不是新鲜事，早期工业化国家政府也有或有负债，如美国地方政府为企业的担保，但由于这些国家较早建立了或有负债的披露机制且对其风险管理严格①，加之金融系统较完善，需要政府担保的事例并不多，且这些国家的金融系统较为稳定，“或有”并没有变成“现实”，因此并没有引起人们足够的注意。但亚洲金融危机的发生让人们认识到了或有负债的重要性。或有负债是政府和私人部门之间的另一个经济联系通道，政府为银行提供担保引起道德风险，从而加剧了银行系统不良债务，而一旦银行系统不良债务累计到一定程度引发金融危机，政府就要拿出大量资金救助，或有负债就变成了真实负债，对或有负债没有任何准备的政府就此面临财政危机。
