论建立我国国有资本经营预算制度(3)
2017-08-13 01:31
导读：（五）有利于国有资产管理部门职能作用的发挥 国有资产管理部门———国资委作为出资人，其职能主要是对国有资本进行监督管理，包括国有资本总量
（五）有利于国有资产管理部门职能作用的发挥 国有资产管理部门———国资委作为出资人，其职能主要是对国有资本进行监督管理，包括国有资本总量与结构的调控管理、国有资本的经营管理和产权管理。国有资本经营预算是国有资本经营的财务计划，反映了计划期内国有资本的经营目标，要按预算管理程序上报各级政府，并在经各级人民代表大会批准后产生法律效力，有利于国有资产管理部门职能的发挥和责任的明确。
三、国有资本经营预算的编制 （一）国有资本经营预算的编制目的 开展国有资本经营预算工作应当遵循确保重点、效益优先的原则，加强对收益及投资的管理，强化国有资本运营中的风险控制，促进结构调整和资源优化配置，提高资产运营效率。为此，编制国有资本经营预算要达到以下目的：1 加强对国有资本的整体规划和调控，进一步规范国有资本管理、监督、营运主体之间的关系，实现国有资本收益的最大化；2 进一步明确和落实国有资本出资人的收益权，完善收益分配的管理程序，维护国有资本出资者的合法权益；3 强化国有资本营运的过程监控，反映国有资本经营过程、结果以及经营效率的财务信息，加强国有资本经营收益的管理，提高资本营运质量；4 形成一套既符合国有资本管理需要，又能体现国有资本运营机构内部规范化运作的制度及程序。
（二）国有资本经营预算的编制主体 对国有资本经营预算的编制主体存在较大分歧。一种观点主张应由财政部门编制国有资本经营预算，理由是《预算法》规定政府预算的唯一编制主体是财政部门，而且的国有资产与政府的预算有着千丝万缕的联系，因而为维护政府预算的完整性，也要求由财政部门编制国有资本经营预算。另一种观点则认为各级国有资产管理部门———国有资产监督管理委员会（国资委）是代表各级政府履行出资人职责、负责监督管理企业国有资产的直属特设机构。这就决定了国有资本经营预算和公共预算共同构成我国的政府预算体系。由于两种预算性质不同，其有资本经营预算体现的是国家作为国有资产所有者的身份，因而建议由国有资产管理部门———国资委编制国有资产经营预算，并与各级政府财政部门编制的公共预算共同形成政府预算。笔者认为国有资本经营预算的编制主体不应拘泥于原有的模式，而应取决于该预算的编制目的和。如果明确了我们目前所要构建的是经营性国有资本预算而非整个国有资产预算，这个的答案就有了，即应由国有资本的产权主体———国资委作为国有资本经营预算的编制主体。 我国目前的国有资本监督管理体制可以称作“两级三层”模式，即建立中央和地方两级“国资委”，及国资委———授权国有资产经营公司———国有资本控股、参股公司三个层次。其中，国资委作为国有资本出资人的代表应对人民代表大会负责；授权国有资产经营公司应对国资委负责，因此，国资委和授权国有资产经营公司都是国有资本经营预算的编制主体，而国有资本的参股、控股公司所编制的公司财务预算则为国有资本经营预算的编制提供了数据基础。
（三）国有资本经营预算的编制内容 目前我国各类预算的编制格式主要采用政府预算报表格式，但国有资本经营预算的编制，是否仍简单地采用该格式则值得探讨。无疑，运用政府预算报表格式编制国有资本经营预算，能有效反映预算收支平衡情况，但其不足之处也很明显。首先，这种报表很难反映预算年度国有资产保值增值情况；其次，这种报表只反映当年国有资产增量情况，而无法反映历年国有资产存量的积累情况；再次，这种编制方式不便于正确反映预算收支性质，如国有资产产权转让与国有资产经营收入都作为预算收入列表，但其所反映的性质却截然不同，资产产权转让收入反映的只是国有资产由实物形态向价值形态的转变，以及价值形态的国有资产产权在不同的产权主体间的转移，国有资产总量并未增加，而资产经营收入反映的是我国资产总量的增值；最后，这种编制格式也无法反映国有资本经营预算的宏观经济效益。而我们编制国有资本经营预算的目的主要在于了解经营性国有资产的收支、资产、负债、盈利及现金流动状况。在市场经济条件下，经营性国有资产的运营管理应按照市场经济的要求进行，按照企业的预算模式进行，即通过建立以财务预算为核心的详细全面的预算体系来实施管理，通过财务报告及其指标体系来评价经营状况和经营成果，应更侧重于根据企业财务报告所传达的信息，而非简单的预算收支执行的情况，来对企业的经营效果进行评价。而要想达到以上目的，仅仅通过编制预算报表是不可能实现的，因为它不能准确地提供财务信息和
评价指标体系，不能客观地评价国有资本的运营质量和盈利状况。 因此，为更好地体现国有资本经营预算的编制目的，我国国有资本经营预算的编制内容应由年度的收支计划和要达到的预期盈利目标组成，即除采用政府预算报表反映当年的经营性国有资产收支情况外，还应采用企业报表形式综合反映经营性国有资产的保值增值情况，以及运用附表及经营报告说明国有资产的经营绩效情况、财务状况的变动情况及重大事项的披露等，以使公众及时了解受托责任方的充分信息。 国有资本经营预算的主要内容应包括： 1 收支预算部分，主要由国资委编制。包括：（1）一般收支项目。一般收入项目可分为三类：一是一般经营性收入。具体包括国有独资企业上缴的税后利润、股份有限公司中国有股权应得的股利、有限责任公司中国家作为出资者按照出资比例分得的红利、政府授权的投资部门或机构，以国有资产投资形式所取得的收益、各级国家机关和事业单位非经营性国有资产转为经营性国有资产上缴的收入等；二是国有资产出售与转让收入、国有企业的清算所得；三是公共预算转入资金，包括公共预算拨入的专项资金以及公共预算的结余。一般支出项目分为四类：一是一般经营性支出，包括注入和增加国家资本金支出、股份公司中国家股增资配股支出、对经营性大型工程建设投入、扶持国有企业优化资本结构和调整产业结构支出等；二是专项支出，包括三项费用支出、企业的挖潜改造支出、企业贷款财政贴息支出、对国有企业经营者的奖励基金支出等；三是国有资产监管部门的运行费用；四是对保障预算的补充支出等。（2）债务收支项目。国有资本经营预算涉及经营性资本，在进行较大项目的投资时可以考虑以发行公债的方式筹措部分资金。与公共预算债务管理不同的是，这里不仅要考虑投资项目的社会效益，更要按照市场的运作方式，进行审慎的经济效益可行性分析，以确保投资项目本身的盈利能归还债务本息。但这里不应包括企业生产经营当中的自身融资行为。国有企业在经营过程中，也有必要充分利用银行贷款和企业债券收入等弥补自有资金不足，但这类微观经营活动与国有资本的宏观运营是不同的，因而不应在国有资本经营预算中反映。 2 财务会计报表部分。这部分应主要由授权的国有资产经营公司在公司本级和所辖的参、控股企业编制预算的基础上汇总编制，并上报国资委。包括： （1）主表。主表应包括诸如现金收支预算表、非现金收支预算表和国有权益变动预算表等。现金收支预算表是对预算年度内预算单位可支配的现金及其等价物的流入和流出情况所做的预测；非现金收支预算表是对预算年度内预算单位以资产换资产等非货币性交易情况所做的预测；国有权益变动预算表是对预算年度内预算单位国有权益的增减变动情况所做的预测。 （2）附表。附表包括补充现金流量预算表、资产负债预算表、利润及利润分配预算表、投资预算表、投资收益预算表、融资预算表和管理费用预算表等。 （3）国有资产经营预算报告。国有资产经营预算草案报告是国有资产授权经营机构向国资委反映其本级预算收支、年度及营运规划的规范性文件，也可称为编制
说明书。应包括以下内容：预算年度内的主要工作任务、投资发展规划及国有资产营运规划；预算编制的指导思想和主要依据；纳入预算编报范围的企业户数及有关财务指标；所处行业和主要产品情况；预算年度的主要经济指标，如预计利润总额、净资产利润率；投资、融资、收益收缴及分配情况；经营者管理情况，主要说明经营者年薪制的实施计划；对外投资计划；政府政策支持的情况等。
