政府间财政转移支付制度的国际比较与借鉴(2)
2017-08-17 02:59
导读：（二）国外政府间财政转移支付的经验 1.转移支付制度法制化 各国转移支付制度最大的共性是都有明确的依据。首先，对本国各级政府的支出责任划分及
（二）国外政府间财政转移支付的经验 1.转移支付制度法制化 各国转移支付制度最大的共性是都有明确的依据。首先，对本国各级政府的支出责任划分及相应的税权划分，都由法律明确规定下来；同时，政府间转移支付的目标、原则、规模、标准以及具体的技术性操作程序和等，都通过立法的形式加以确认。制度的法制化是保证转移支付有效运行并实现相应政策目标的根本保障。 2.转移支付资金投向“公共化” 转移支付的目的旨在均衡政府间纵向和横向的财政能力差异，实现全国各地公共服务的均等化。为体现财政分配的政策性，转移支付资金投放应有较强的方向性。西方发达国家的转移支付主要投向、医疗、、保障、劳动
就业、环境保护、社区等基础设施和生活环境改善等方面，使各地居民均可以享受到相同或相近水平的公共产品和服务，而不是把款项投放到生产经营领域。 3.转移支付方式多样化 在转移支付方式的选择上，各国都注意了多种方式的综合运用，以实现不同的政策目标。一般来说，最主要的两种形式是无条件拨款和专项拨款。前者主要是平衡地区间的财政能力差别，使贫困地区政府能有足够的资金行使其职能。通常一国地区之间贫富差距越大，其无条件拨款的比重也就越高。专项拨款一般用于对具体项目的补助，具有较强的宏观调控作用，是中央政府实现其政策目标的有力工具。此外，方式各异的税收分享制度也是政府间转移支付的重要方式。通过多种转移支付的配合使用，既可以发挥地方的自主性，又保证了中央政府宏观调控目标的实现。 4.转移支付标准公式化 虽然各国的转移支付金额巨大，种类繁多，结构复杂，但在具体的操作中都是有章可循，有法可依的。转移支付过程的程序化和转移支付的标准的公式化，保证了实际操作过程的客观公平。各国都考虑到许多客观因素的，设计了一套的公式以确定转移支付金额。这就增加了转移支付的透明度，避免了中央与地方政府之间经常性的讨价还价，有利于真正实现均等化目标。另外，在规范化的前提下，各国转移支付的具体公式或补助标准也不是一成不变的，而是根据实际情况的变化定期进行修正和调整，原则性和灵活性的结合使转移支付的分配更加公平。
二、借鉴国外经验完善我国政府财政转移支付制度 1.合理划分各级政府的事权范围，明确中央与地方的权责关系，是建立规范的转移支付制度的前提。根据市场下的政府职能界定，一般来说，由全国居民享用的公共商品和服务应完全由中央政府提供，如国防、外交、外贸管理、全国性的立法和司法、宏观经济稳定等；地方政府应提供本地居民享用的公共商品和服务，包括地区性交通、警察、消防、教育、环保、地方性法律的制定和实施等；对具有跨地区“外部效应”的公共项目和工程，中央政府应在一定程度上参与，比如基础性教育、跨地区的交通设施、环保等；另外，调节地区间和居民间收入分配在很大程度上是中央政府的职责。不同的国家以及同一国家在不同的发展阶段，政府间事权的划分都会有所差别。重要的是，在一段相对稳定的时期内，必须明确各级政府的事权范围，并且有必要将其上升到法律的高度。这是规范中央与地方基本财政关系的基础。 2.提高“两个比重”，特别是中央政府的实际可支配财力是构建科学有效的转移支付制度的基础。纵观发达市场经济国家的转移支付，无一不是以中央拥有较大财力为基础的。如美国联邦政府掌握了全国财力的60%，日本中央政府集中了63%；澳大利亚联邦政府掌握了70%，加拿大和德国中央政府也集中了约50%的财力。我国自1994年分税制改革以后，名义上中央财政收入占全国财政收入的比重已经上升到50%以上，但由于大量的税收返还，中央财政实际可支配财力增量打了折扣。另外，我国财政收入总额占GDP的比重虽有所上升，2000年约为15%，但总体上还是偏低。所以，提高“两个比重”在很大程度上制约着转移支付制度的完善。 3.建立统一、客观的公式，逐步用“因素法”取代“基数法”来确定转移支付的资金分配。可以在《过渡期转移支付办法》的基础上进一步完善，设计出一套科学的公式，对各地的标准化收入能力和标准化支出需要进行测算，以此确定转移支付的数额。在因素的选择上，应全面、客观。既要考虑各地经济发展水平的高低、财政能力的强弱，又要考虑到各地公共商品和服务支出成本的差异。改革过程中，可以先选取一些最主要的和数据取得相对容易的因素，逐步扩大采用“因素法”核定的范围，完善评估体系和公式设计。 4.根据转移支付的不同目标，将各种形式的转移支付配合使用。鉴于我国现阶段的经济发展水平有限，地区间财政能力差距悬殊，以无条件拨款为主，专项拨款为辅是合理的。改革的方向，应该进一步完善分税制财政体制，逐步取消税收返还、体制补助（上解）等带有浓厚的旧体制特征、均等化功能很弱的无条件转移支付形式，建立以规范统一的公式和评估方法为基础的无条件转移支付体系。同时，在中央财力逐步壮大的情况下，应适当扩大专项拨款的规模，规范分配方法，优化专项拨款的结构，保证重点，建立严格的专项拨款监督机制，提高财政资金的使用效率。 5.加快建立政府统计信息系统，完善基础性数据的统计。建立规范的转移支付制度需要大量的基础数据。数据的准确和完整与否直接影响转移支付资金分配的合理性。由于长期以来我国一直采用基数法，缺乏用“因素法”核定财政收支的数据和经验，加上对统计资料的不重视，使得基础性数据残缺不全、可信度低。今后应加大投入，加快政府统计信息系统的建设，提高政府统计信息的质量。 6.建立、健全与财政转移支付制度相关的一系列法律制度，形成有效的监督约束机制。政府间财政转移支付要真正作为一种规范性的制度建立起来，必须遵从法制化的原则。从各级政府事权、财权的划分到转移支付目标、原则、形式、分配方法、监管，都应以法律的形式确定下来，并辅之以必要的司法和审计措施，做到制度运作的各个环节都有法可依，有法必依，保证制度运行的实效。
