行政区划与地方财政体制研究(3)
2017-08-23 01:24
导读：笔者认为，中国现行财政和行政管理体制的根本问题是管理层次的重叠和由于重叠形成的管理责任不清，存在多级政府审批同一个项目的情况。从行政管理
笔者认为，中国现行财政和行政管理体制的根本问题是管理层次的重叠和由于重叠形成的管理责任不清，存在多级政府审批同一个项目的情况。从行政管理的需要来看，仍然有一些任务需要以区（现在的市）为单位来管理县。但是市所管理的任务应该与省是不重复的，或者说是由省授权的管理形式。例如中国发生的铁本项目土地审批事件和奶粉质量事件，既然规定了在一定土地面积的范围内审批权在省，一定的面积范围内审批权在市，如果发生违规事件，就不需要检查多级政府的行政责任，只需要检查直接主管单位的责任。所以改革的具体只需要将现在省市两级的行政管理任务进行分类，去掉重叠的管理内容，明确管理的直接责任单位，就可以实现提高管理效率的目的。原则应该是下面的行政单位只需要得到省或者市两级行政中任何一级的批准，而不需要双层批准。
从财政体制来看，在现行税收划分体制下，市（作为管理的市）实际上是与省共同分割属于地方的一块蛋糕，市分得比例的高低首先是由省决定的。市在属于市的部分并没有多大的财权和财力，大量的市不能够完成本区下属县的财政转移支付的任务，最后基本仍然是由省级财政负责全省各个县的预算平衡。所以在中国现在的情况下，可以考虑将市（作为管理者的市）作为财政层次取消，保留其行政管理层次，作为省的派出机构。从财政上来说，市和省进行两次财政收入划分和转移支付责任划分是没有必要的。省直接管理到市（作为市区的市）县是完全可能的。从制度比较来说，这种模式也是美国，德国等西方发达国家的主要模式。就中国的国情来说，这一个层次的改革从理论上说，难度是不大的。由于不涉及到地名的改变和行政区划的改变，制度改革的成本也是比较小的。这种改革已经在浙江省开始，并且已经基本取得了成功。
本文来自中国科教评价网
财政和行政体制改革的难点
如前所述，在省市层次（中观层次）的行政和财政体制改革可以通过保留市或者区行政层次，取消财政层次的途径来解决。省直接管理市（市区）县以后，如何对县与乡镇之间的财政和行政关系进行改革就成为中国整个财政和行政体制改革的难点。中国的乡镇财政是1985年以后才开始建立的。前几年将中小学教师的工资发放权下放到乡镇，结果造成大量行政资金被乡镇地方政府挪用，拖欠教师工资。近年来，将中小学教师的工资发放权收回到县，教师工资拖欠的情况明显好转。但是，全国普遍的情况是乡镇财政债务严重，无论是富裕地区和贫穷地区，乡镇财政都出现严重的债务失控问题。近20年制度试验的经验表明，乡镇不能够拥有财权，如果有财权就会失去控制。从行政管理上说，乡镇行政管理可以采取由县派驻机构的方式，就是说乡镇管理机构的行政人员和事业费由县财政支出，采取类似中小学教师工资管理的方式处理，这样乡镇无权增设行政管理人员，管理人员的数量就会得到控制。同时乡镇不作为财政层次，也就不可能有任何信用去欠债。但是，不能够解决的一个大问题就是，如果乡镇没有自主财力，就不可能实现乡镇通过自主财力，为城市的过程。而改革以来，大量的乡镇甚至村通过自主财力，完成了从小镇发展到大镇，最后成为市的过程。这一点无疑对于我国的乡村城市化是非常重要和必不可少的，也应该是1985年实行独立乡镇财政体制的主要制度贡献。大部分西方发达国家的省以下财政层次由市镇构成，而市镇不分大小，50万以上的市和8000人以上的镇，在财政上是同一个级别，这就为小镇发展为市留下了财政自主的空间。而我国作为发展中国家，乡镇层次虽然人口规模不小，大部分可能在两万人口以上，但是这种人口规模是以管辖区统计的人口规模，包括了下属的村庄。而乡镇所在地，真正的镇所在地的人口规模就比较小，大部分镇可能在2000人口以上的规模，财力规模就更小，而且相当的不平衡。在这种情况下，直接套用西方国家的市镇财政体制是否适合，是需要论证的。
