关于财政支出“越位”与“缺位”的思考(2)
2017-08-25 06:38
导读：二、财政支出“越位”或“缺位”的影响 （一）不能有效地满足政府、社会对财政资金的需要 财政支出资金的“越位”或“缺位”，必然使一部分政府职
二、财政支出“越位”或“缺位”的影响 （一）不能有效地满足政府、社会对财政资金的需要 财政支出资金的“越位”或“缺位”，必然使一部分政府职能或社会公共需要不能得到有效的满足，政府财政负担了不该负担的支出，而所需的支出又无力满足，进而影响政府的有关工作和社会各项事业的进一步，不利于建设和谐社会，进一步推动政府的各项改革；另一方面，政府多负担了不该负担的支出，实际上是政府在资金分配方面的隐性不公平，助长一些部门、单位对政府财政的依赖，对改革与发展并无好处，同时，也易造成部门、单位之间分配不公，造成人为的不平衡和分配的差距，这方面，特别体现在政府办的企业和一些部门、行业过多的财政资金分配，如审计部门对2004年中央45个部门的财政决算抽查显示，部门之间人均基本支出差距很大，相差10倍以上。财政分配讲究公平，既有收入划分上的公平，更有收入分配上的公平。而经济贫困地区，政府因财力有限，许多职能都实现不了，影响了党和政府的执政能力，这一点应引起足够的重视。 （二）整体上降低了财政资金的使用效益 我们对计划经济时期财政不计效益、重收入、轻支出有诸多看法，并且已意识到了财政支出效益的重要性，如注意投资前的效益分析，现在还要求进行财政支出绩效评价等等，这在一定程度上抑制了不计成本与效益的“奢侈”势头，但从总的来说，财政支出效益仍然不高，浪费、挪用、挤占、公款私存、挥霍财政资金的现象依然存在，财政用于非正常的“人、车、会、话、吃、游”方面的支出已经无法统计。这些财政支出的“越位”或“缺位”，是财政资源的一种低效配置，尽管不排除个别高效率。由于一定时期（如一个财政年度）的收入总量是一定的，“越位”或“缺位”项目越多，数额规模越大，说明效益越低，反之则反。 （三）不利于加快建立公共财政的进程 建设主义市场体制，其中就包含了建立公共财政，这方面除了要尽快转变政府职能、充分发挥市场配置资源的基础性作用之外，还要合理界定政府与市场的职能。在发挥政府职能作用方面，就必须有一个成熟的公共财政框架来支持，而财政却经常因政府职能而“越位”或“缺位”，甚至仍在沿用计划经济的老办法，那么，要建立公共财政是不可能的。我们虽在不断努力，但收效不大，进展缓慢，原因就在于未能在政府与市场的职能分工这关键方面予以明确，政府不该管理的，却管起来，该管的事，却管不了或不管，市场这只“无形的手”无从下手，市场的功能远未得到发挥，这将严重滞缓建立公共财政的进程。
三、矫正财政支出“越位”与“缺位”的对策 造成财政支出“越位”“缺位”的原因是多方面的，对此我们应该有足够的认识并加以重视，笔者认为解决的思路对策是： （一）继续深化改革，推进体制转轨 建立社会主义市场经济，着重是解决体制“转轨”问题，即实现由计划经济体制向市场经济体制的转变。十多年来，我国在这方面取得了重大进展。但由于长期推行计划经济，政府在许多方面仍然难于摆脱其，并在各级政府的日常
行政管理中表现出来。因此，要进一步界定市场经济条件下政府与市场各自的分工范围，明确政府职能，做政府该做的事，花政府该花的钱，从而在根本上矫正财政支出的“越位”“缺位”。为此政府应切实担当继续深化体制改革的领导者和组织者，广泛动员政府本身的力量和社会各界力量，充分调动广大人民群众参与改革的积极性，打破束缚市场经济的条条框框。这里关键是敢于调整部门之间的既得利益关系，如工资福利实行“阳光”政策，实行政府集中采购制度，改革预算管理制度，实行国库集中支付制度等，理顺各级政府之间，政府与社会之间，政府与普通群众之间的关系，实现体制创新，建立真正意义上的社会主义市场经济体制；在预算上，尽量减少财政不必要的支出（即“越位”部分支出），逐步增加公共需要支出（即“缺位”部分支出）。 （二）加强财政预算约束，杜绝财政支出的盲目性 财政支出，是财政资源的再分配，其走向与定位关系到政府职能的实现，关系到社会公共需要能否得到保障和满足。因此，防止财政支出的随意性和盲目性，也就是防止财政支出的“越位”“缺位”。加强预算约束，是指加强财政预算的约束，严格按照国家《预算法》的有关规定，对政绩工程支出、人情经费支出等“越位”的财政支出不予安排；严格控制各类招待费支出；对经济领域的国企补助、亏损补贴等严格控制；对有稳定收入来源的事业单位（按政府规定的收费标准收费的部门单位），可以实行差额拔款或差额补助的办法，如高等院校、中等职业学校等，还可以对一些单位实行化、半企业化管理；对满足社会公共需要和政府职能要求的“缺位”支出，应力争给予保证。加强预算管理，进一步细化预算科目，加强定员定额管理，在预算执行过程中，不能随便变动预算计划，充分考虑到预算的调整、追加追减所带来的不良影响，对财政用于生产性或非生产性的基本建设支出，应严格执行招投标制度，防止财政资金被变相占用和浪费。 （三）划分各级政府的事权，界定财政支出范围 财政是为政府服务的，财政支出是为政府提供所需的物质资料（公共产品），其数量、规模，方向、位置基本上是根据政府的职能（事权）来确立的，只有划分各级政府事权，才能界定财政部门预算支出的范围。一是根据市场与政府共同配置资源的原则，政府应该甩开不该管的事，收缩政府过大的支出“摊子”，从而便于集中财力；二是改革行政管理体制与财政体制不“对等配套”的做法，坚持“有多少钱办多少事”的原则，逐渐理顺基层政府“有责无钱”的关系，目前政府事权划分仍不够明确，以致中央与地方以及地方各级之间在财政支出上，容易产生“越位”“缺位”。对经济落后地区的转移支付数量，应该根据其收入和完成事权所需财力的实际需要核定，放弃上级出政策，下级出资金的做法。这对重新理顺中央与地方、地方各级政府之间的分配关系，彻底矫正财政支出的“越位”或“缺位”，具有十分重要的意义。 （四）加强监督，规范财政支出行为 规范财政支出行为，除了健全的法律制度之外，还必须加强监督。这是防止出现“越位”、“缺位”的重要保证。为此，首先是充分发挥各级人民代表大会的监督作用，从编制预算、审核预算，到执行预算和决算，人大的监督作用越来越明显，财政支出越来越规范，应尽快修改《预算法》，增加财政违法责任追究、确保对困难地区的转移支付等条款，用法律维护财政的严肃性。其次是发挥审计、等中介机构和各预算执行单位的监督作用，加强各级审计部门的监督。凡是财政涉及的地方，都必须审计，对有关单位和个人，实行问责制度。由于预算资金最后是由具体的部门来实施的，其执行结果直接关系到财政资金使用的规范性、效益性、公平性，必须加强部门预算执行的检查和监督，加强财会人员的法制和诚信。再次是发挥财政部门的监督作用。财政部门是代表政府进行财政资金分配与管理的执行机构，对财政资金分配具有最直接的职责，当然也最了解财政资金支出的有关动态信息，因此这是有效防止支出“越位”“缺位”的关键所在。也是建立公共财政、以法治财、以法理财的重要举措。 矫正财政支出“越位”、“缺位”，任务艰巨，意义重大，笔者相信，随着社会主义市场经济体制的建立，民主法制的进一步健全，财政管理的法制化、规范化、制度化，财政支出“越位”、“缺位”问题终究将被解决。
