完善地方财政体制相关问题思考(2)
2017-09-10 04:34
导读：2.政府间事权和财权不对称 随着社会主义市场经济体制框架的基本建立和市场化程度的加深，基层政府中过去通过税费、摊派等方式转嫁给农民的负担，逐
2.政府间事权和财权不对称 随着社会主义市场经济体制框架的基本建立和市场化程度的加深，基层政府中过去通过税费、摊派等方式转嫁给农民的负担，逐步要由财政以公共支出的责任来承担，如基础设施建设、义务教育、环境保护等，因此，与传统体制相比，市场经济中的基层政府事权出现扩大的趋势，在某种程度上形成了事权关系调整上的正金字塔。而财权关系在1994年财政体制改革后却形成了倒金字塔形，现在我国总体的财力分配格局中央超过了50%，省里超过了10%，两个加起来超过了60%，而县、乡只占了不足20%.事权和财权的明显不对称，比如说教育，中央和省级的教育投入，主要用于高等教育，另一方面，中国的基础教育投入特别是农村基础教育投入主要由县以下包括县、乡镇、农民来投入乡政府承担。据统计在全国财政义务教育投入中，乡镇政府负担78%左右，县财政负担约9%，省负担约11%，中央只负担约2%.县、乡级财政资金总额的60%～70%要用于教育，这种分级办学体制加重了基层政府和农民的负担，同时使得农村教育的滞后。
3.政府层级过多加大了税种的划分困难 分税制财政体制要求各级地方政府都有自己稳定的独立的财政收入与之对应，政府间财政收入的分配办法采用划分税种的办法。政府层级越多的国家，如果税种越多，则越有利于收入划分，但税种不能多得超过国家经济承受能力，进而扰乱市场经济运行、约束社会进步、损害效率和公平。我国现有28个税种，这个数字无论与其他国家相比，还是从中国经济的承受能力考虑，都不算少，但要将这28个税种在五级政府之间划分，却是相当困难的。如果硬要完整的按税种划分收入，政府层级过多与主体税种缺乏的矛盾马上就会突出出来，各地经济的高度不均衡势必也会引起税种的高度不均衡，从而造成政府间收入分配的不均衡。于是，分税制只能走加大共享税的道路，自2002年将所得税和个人所得税作为共享税后，数得着的几个大税种已全部共享，这一做法只能在过渡状态下作为一种过渡办法，从长远的战略角度看，应当积极创造条件尽可能把共享税分解，融合到国、地税之中。
4.县财政困难、管理体制不合理 全国大约有35%的县是赤字县，越往西部走，财政赤字面越宽。县级财政在分税制之前基本上就是“吃饭财政”，实行分税制以后，县级财政上划中央很多，固定收入范围小、可控财力小，而全省支出的大头集中在县级，虽然这几年加强收入征管、培植财源，但由于机构膨胀、工资标准提高，致使财政收支矛盾仍十分突出。另一个重要原因是我国1983年以来实行的“市管县”体制，当初这种体制的推行大多数就是基于自身利益的一种跟风，由于市级政府在地方财政级次的地位仅次于省级政府，所以市级政府具有较大的财权，为了本级利益的需要，能够将一些好的税种和税源集中到本级政府，利用行政权力截流、挤占上级政府拨给县乡政府的资金、指标，竭力向下级抽取财源，绝大多数的市级政府通过财力分配权将资金集中后，更多地用于支持中心城市的发展，而不是促进县域经济的发展，结果进一步加大了城乡之间的分割和矛盾，“市管县”变为了“市刮县”，这甚至成为县财政困难的一个体制原因。
5.乡政权存在的必要性受到质疑 我国一直以来的城乡二元结构，城市和农村两套税制由于不符合社会的公平原则而带来了越来越多的问题，以乡政府作为载体向广大农村征集收入支援城市居民和的意图在新的经济、社会条件下不复存在。温总理在2005年3月5日的政府
工作报告中指出，适应我国经济发展新阶段的要求，实行工业反哺农业、城市支持农村的方针，合理调整国民收入分配格局，更多地支持农业和农村发展，2005年要加快减免农业税的步伐，592个国家扶贫开发工作重点县免征农业税，全国全部免征牧业税，2006年将在全国全部免征农业税，原定5年取消农业税的目标3年实现。这一举措以及农村税费改革，工商、税务等垂直管理，部分地区“乡财县管乡用”等改革都使得乡政府的财政收入受到了很大的，据有关统计数据，我们现在的乡村有3259亿元净债务，其中乡级债务1776亿元，平均400万元/乡；村级债务1483亿元，平均20万元/村。尽管如此，乡镇承担了经济和社会管理事权包括利用各种经济政策引导农民发展乡村经济、负责所辖乡村的道路、桥梁、水利灌溉，贯彻计划生育政策、实施小学义务教育，安置五保户等众多的事权，因此，在我国地方财政级次中，乡镇成为最薄弱的一级财政。 四级地方财政体制不仅带来了上述问题，同时也不符合现代市场经济国家的普遍做法，从世界范围看，成功地实行分税制的国家一般实行的是两级地方政府，如联邦制的美国，地方政府包括50个州政府，8000个地方政府，还有一些学区以及数百个土著美国人政府；单一制的日本，地方政府包括47个道府和大约3200个都市（城市、镇和村）。总体上说，世界各国的政府一般分为三个层次，即：（1）中央政府（或联邦政府）；（2）省政府（或州政府、区等）；（3）地方政府，包括城市、学区等。因此，对现行的政府层次和财政级次进行重新规划势在必行。
