新时期乡镇财政职能与地位研究(2)
2017-09-14 01:41
导读：二、乡镇财政在新时期农村、经济和 家财政体系中的地位更为重要 ? （一）乡镇财政作为农村乡镇财力分配的职能部门，为乡镇一级政权履行政治、经济
二、乡镇财政在新时期农村、经济和 家财政体系中的地位更为重要? （一）乡镇财政作为农村乡镇财力分配的职能部门，为乡镇一级政权履行政治、经济和社会管理等职能提供着基本的财务保障。? 乡镇政权作为国家设在农村的一级基层政权组织，它在巩固和加强自身政权建设，发展区域经济，提供文教卫生和维护农村辖区社会治安等方面的社会公共需要上，无一不是以一定的财力作保证。特别是进行经济建设更需要大量的资金投入。这些资金的来源，一部分是国家的财政拨款或银行贷款，另一部分则需要乡镇政府自行筹集予以补充。这些资金的筹集、分配以及对使用情况进行的财务监督等工作，都需要由乡镇财政来完成，任何其它部门无权也不可能代行其职责的。据统计，自1989年至1995年七年中，通过乡镇一级财政预算内安排，用于乡镇政权履行政治和社会服务职能的资金达1565亿元，占同期乡镇财政支出比重为87.3%，其中文教卫生事业费支出达1565亿元，占55.6%；农村水事业费支出达97亿元，占3.4%；行政管理费支出达479亿元，占17%.? 以上统计数字只是反映了乡镇一级财政预算内资金用于乡镇政府农业及行政事业支出的基本情况。但实际上这十多年来，国家财政预算内拨款用于乡镇发展农业及行政事业经费支出是远远不够的，如乡镇范围的人员经费特别是其中占很大比例的教师工资开支，有部分靠乡镇财政用统筹资金解决的。可以说，为了保证农村公益事业发展，特别是农村副业发展的需要，稳定乡镇的和环境。保证乡镇政权的正常运转，乡镇财政已经发挥了重要作用，作出了重大贡献。? （二）乡镇财政是促进农村发展和实现农业化的重要力量。? 在贯彻国家对农村的各项方针政策，促进农村经济发展和实现农业现代化的进程中，乡镇财政肩负着重要的历史使命。其主要作用体现在以下几方面：? 1.组织资金，增加对农业的投入。? 从当前我国农业资金投入的实际构成来看，农村集体经济组织和农户投入是主体，国家资金起导向作用，其他资金则是补充。因而充分发挥国家财政资金的导向作用，带动其他资金投入农业是增加农业投入的有力手段。在这方面乡镇财政是大有作为的。它可以根据本地区发展农业的需要，通过安排预算内、预算外资金，直接为发展农业作出贡献。同时通过财政资金的导向作用，引导农民和其它方面增加对农业的投入。此外，国家财政支农资金的很大一部分是投放在乡镇及乡镇以下的，乡镇财政对这部分资金使用，要进行项目论证和跟踪问效等工作，它所发挥的监督管理作用是县级财政和其他主管部门无法替代的。2.大力支持乡镇发展，用乡镇企业的积累返哺于农业。? 这是我国一些乡镇企业起步较早的地区支持农业发展的一种特殊方式。乡镇财政建立以来，每年用于支持乡镇企业发展的资金不仅数额大，而且增长速度快。据统计，仅1994、1995两年中，全国乡镇财政安排在这方面的资金已分别达到了105.3亿元和145亿元，分别比上年增长35.5%和37.7%.这个统计数字表明了乡镇政府加恰恰发展农村经济的迫切愿望和决心。这种用支持乡镇企业的形式返哺农业的做法，在沿海省份运用得比较成功。这些地区的乡镇，为了巩固农业的基础地位，保持工农业的同步发展，运用这些资金保护耕地和水资源等生产要素、购置农业机械、建立农业生产服务体系、增加务农人员的补贴等等，使粮棉油的产量得以保持较高增长水平，农业机械化程度大大提高，工农差别缩小。这种支农方式虽不具备普遍推广的条件，但它代表着一种发展方向。? 3.紧紧围绕中央决定，积极扶持贫困农民脱贫致富。? 近年来，全国各地乡镇财政干部紧紧围绕国家扶贫攻坚计划，发挥财政部门联系面言广、信息灵通的优势，采取包村、包户、包扶生产项目等办法，通过支持生产资金，提供市场信息，帮助农民发展农副业生产和办乡镇企业，积极为这些地方的农民脱贫致富服务，取得了显著成绩。? （三）在新时期大力发展农村社会主义市场经济的历史进程中，乡镇财政的作用将更为显著，地位更加重要。? 让市场在经济运行中发挥资源配置的基础性作用，将是我国今后农村经济建设与发展过程中的基本运行机制。而发展农村社会主义市场经济，客观上要求乡镇财政要发挥更重要的职能和作用。? 1.发展农村社会主义市场经济，农业和农村经济按照市场机制运行，为乡镇财政开辟了更为广阔的领域。? 发展农村市场经济的内在要求，（1）从生产方面讲，进一步扩大农业生产规模，需要增加对农业基础设施等投入；逐步放开农村产品和生产资料价格，是让市场机制在农村资源配置中发挥基础性作用的内在要求，而农村市场价格放开以后，为解决分散的农户小生产与千变万化的大市场不相适应的矛盾，就必须建立贸工农、产供销一体化经营，建立联结农户与市场的中介组织，建立为农民提供产前、产中、产后服务体系。（2）从分配方面讲，要在减轻农民不合理负担基础上，调节农民收入分配，保护农民利益；同时，把面临风险和市场风险双重考验的农业、农村经济推上市场经济发展轨道，必须积极而稳妥地建立、健全和发展我国农村的社会保障制度。（3）从市场流通方面讲，要建立和完善各类农产品市场，稳定农业生产。（4）从消费方面讲，要不断改善农村生活条件，全面提高农民文化素质，进一步加强农村物质文明和精神文明建设。这些都要求乡镇财政要充分行使自身职能，培育和健全农村市场经济体制。? 2.市场机制并非“万能”，它在客观上存在着功能缺陷和“失灵”区域，需要乡镇财政发挥调节作用。? 这主要表现在：它不适于调节公共商品的生产（如水利灌溉工程、通讯建设、农业科研开发与技术推广等）和公共资源（如矿产、水产、森林资源等）的有效利用；它不能解决农村国民的长期；单纯依靠市场机制不能实现农业产业结构合理化和保进农业、农村经济的协调发展；等等。加之农业面对和市场的双重风险，是个天然弱质的产业性质，农村市场发和形成尚需要时日。因此，在发展我国农村主义市场经济的过程中，政府（既包括乡镇政府，又包括中央、省、市、县四级政府）必须强化“看得见的手”，通过经济、和必要的行政等手段，加强对农村经济发展的宏观调节，全力扶持农村市场经济经营主体和竞争主体完成“惊险的跳跃”。乡镇财政是休经济、法律、行政手段于一身的乡镇财力分配部门，乡镇财政收支活动是乡镇一级政府的重要调节手段，在矫正上述市场“失灵”弥补市场功能缺陷，保证农村市场经济健康发展的进程中负有无可替代的重要责任，这就客观地提出了乡镇财政在社会主义市场经济体制下，要较在计划经济体制下发挥更为全面而有力的功能。? 3.乡镇财政作为乡镇政府参与农村社会产品和国民收主分配的特定方式，是国家财政体系的重要组成部分，建立适应社会主义市场经济发展的财政运行机制，也必然要求进一步加强财政基层环节——乡镇财政的建设。? 乡镇财政则是乡镇政府直接用来管理乡镇经济和社会发展的重要手段和杠杆，不仅要为乡镇政府履行职能提供财力保证，而且还要为地方财政，乃至全国财政的良性运行奠定基础。可以说，在我国市场经济发展过程中，财政要履行好社会管理和监督职能，覆盖农村社会经济生活，密切国家财政与农村经济的联系，拓宽理财领域，加恰恰工农业化建设步伐，都离不开乡镇财政作用的充分发挥。? （四）乡镇财政是国家财政的重要组成部分，是县级财政的基础。? 乡镇财政在整个国家财政中所处的地位，我们可以从三个方面进行：? 首先，从乡镇财政组织财政收入的能力上看。? “七五”时期以来，全国乡镇财政预算内收入的增长幅度一直高于全国财政收入的增长幅度。1986—1995年，全国乡镇财政预算内收入由194.31亿元增加到1105.20亿元（按实行分税制财政体制前的同一口径），增加了4.7倍，年均增幅为21.3%，同期全国财政收入由2260.26亿元增加到6187.73亿元，增加了1.74倍，年均增幅为11.8%.这一时期，乡镇财政预算内收入增长倍数比同期全国财政收入增长倍数高近3倍，增幅高于9.5个百分点。其中，从1994年开始实行分税制财政体制后，虽然上级财政相应集中了乡镇一级财政的财力，使乡镇财政预算内收入的基数降低，但乡预算内财务仍然保持较高速度增长。如1995年的乡镇财政预算内收入在上年的基础上增长了28.8%.这表明，随着我国农业和农村经济的稳定发展，乡镇财政组织收入的能力显著增强。? 其次，从乡镇财政收支对比看。? 在体制既定且比较稳定的前提下，财政收支对比则能反映一级财政的自给能力或贡献能力。收支对比等于1，说明能基本满足自给；大于1说明除了满足自给外，还有一定的贡献能力；小于1则说明需要上级补助。从整个“七五”时期和“八五”前三年的实际情况看，中央财政和省级财政的收支比率基本上维持在0.9—1之间，县级财政维持在0.7—0.8之间；乡镇财政则始终保持在1.4—1.6的水平上，表现出其强在原生命力。1994年开始衽分税制财政体制后，中央财政为了增强宏观调控能力，较大幅度地提高了中央财政收入占全国财政收入的比重，使中央财政能力（指中央本级财政负责组织收支的能力）明显增强，其收支比较提高到1.6的水平上，省级财政和且级财政分别下降到0.6和0.5的水平上，乡镇财政下降到0.9这个水平上。但从1995年的收支数字上看，乡镇财政的收支比率已经接近于1，这表明乡镇财政的自给能力在经受了新体制带来的冲击后，正在稳步增强。? 再次，从乡镇财政收入占全国、省和县级财政收入的比重看。? 1986年以来，乡镇财政收入占全国财政收入、省级财政收入和县级财政收入的比重呈逐年上升趋势，而且上升速度也比较快，尤其是乡镇财政收主占全国地方财政收主的比重已接近20%，呈现“五分天下有其一”之势；占县乡两级财政收入比重已接近50%，呈现“半壁河山”之势。这充分说明，作为五级财政中最基层的一级财政——乡镇财政对地方财政的绝不是无足轻重的。对省级财政来说，它已构成其顺利运行的稳固基础；对县级财政来说，它已成为左右县级财政状况的决定性力量。? 通过以上，不难看出：经过十几年的建设与，我国乡镇一级财政在国家财政体系中的地位变得越来越重要。如果说县乡两级财政是国家财政体系基础的话，那么，乡镇财政则是这个基础的基础。乡镇一级财政建设不好，县级财政也就难以建设好；县乡两级财政建设不好，整个地方财政乃至国家财政的健康运行也就失去了稳固的基础。乡镇财政建设如果得不到加强，也会直接影响“振兴国家财政”宏伟目标的实现。?
