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试论农村税费改革对农村公共产品供给的影响(2)

2017-09-24 02:18 　　二、农业税制本身难以满足农村经济发展对农村公共产品和服务的巨大需求　　建国后，我国农业税一直采取轻税政策，农业税的征税对象是农业收入，但计税依据是常年产量，这使农业税收入与农业收入增长严重脱节，无法同步增长。农村税费改革在取消各种收费的同时，提高了农业税率，却忽视了农民负担累退性，一方面，造成以农业收入为主要收入的农民家庭的负担加重，而这一部分农民往往又是农村的低收入群体，税收负担能力较弱，而以工资性收入为主的高收入群体虽然具有较强的税收承受能力，但新税制对其影响却很小；另一方面，新的农业税率忽视了根据纳税能力征税的原则，没有考虑到不同地区不同的经济基础，特别是以农业经济为主体经济的地区的税收将会大幅度地降低，使财政缺口加大。新税制实施的结果是县乡财政特别是广大的西部地区县乡财政的进一步困难，而这些地区的农村公共产品需求量又是最大的，供给任务相当繁重。　　至1978年实行家庭联产承包责任制以来，我国和农民生活都有了较大的提高。在新的条件下，城乡差距过大、农民负担过重已成为制约我国经济持续稳定和全面实现小康的因素，这一制约因素的消除涉及到缩小差距和加快发展两个方面。缩小差距要求国家提供均等化的公共产品，而加快发展要求国家必须加大对农业的投入，增加农村公共产品的供给。上述目标的实现必然是以一定的资金投入为前提条件的，是以稳定增长的财政收入为基础保证的。农村税费改革所形成的新的税制直接到县乡财政收入。在没有富裕财政收入的条件下，加大农村公共产品的投入是不现实的，缺乏经济基础支撑。虽然农村税费改革后，国家相应地增加了财政转移支付的力度，但将几百亿的转移支付分摊到广大的农村地区是难以缓解基层政府财政拮据的局面，难以改变农村公共产品的供给现状。　　三、“一事一议”的农村公共产品供给制度存在着不够合理和操作上的困难　　从公共分配看，无论是城市居民还是农村居民只要向政府缴纳税收后，政府就有义务向纳税人提供公共产品，而无需再缴费。只有在政府为某些特殊群体提供特定服务时，才能额外收费。税费改革前，乡统筹和村提留是农民向政府缴纳农业税后，再向集体经济组织缴纳的费用，理应得到特殊的额外服务，然而客观事实是随着农村家庭联产承包责任制的推行，与土地相对应的农村集体经济组织在绝大部分地区已经不存在了，村民委员会名义上为自治组织，实际上也成了乡镇政府的派出机构，乡统筹与村提留本是属于政府的社会公共费用，应由国家财政支出负担。税费改革后，乡统筹与村提留改为农业税附加，这本身就存在不合理的因素。同时，农村公共产品采取“一事一议”的制度设计也是值得商议的。乡村道路、农田水利设施、农村电网改造、有线电视等属于地方性公共产品范畴，其受益主体是区域内农民，按公平原则提供公共产品的成本应由受益主体承担。从理论上讲，在农民向国家上缴了农业税和农业附加税后，地方性公共产品的供给应由政府通过财政手段加以解决，而不能再向农民伸手，供给量的多少是由地方的财政收入决定的。“一事一议”制度的本质维持了历史形成的城市与农村不同的公共产品供给体制，即农村公共产品仍然由农民自己承担。　　农村实行家庭联产承包责任制后，原来的集体经济组织被家庭经济组织所替代。这一变化意味着同一公共产品对同一地域的农民家庭单位却因不同的土地承包数量、人口等因素而具有不同的收益，这决定了在农村公共产品供给决策过程中，公众意愿整合的难度和复杂性。农民家庭对公共产品的需求如何表达，谁来整合不同家庭的意愿都是“一事一议”在实际操作过程中必须面对的现实问题。如果由农民自己决策显然是不现实的。在现行行政体制下，如果继续由基层政府替农民决策，那么“一事一议”将有可能演变成基层政府向农民集资摊派的政策依据，在基层政府财政越位的内在冲动没有彻底得到有效抑制的情况下，将会助长各级政府设立新的各种政绩工程，从而重新加重农民负担，出现事与愿违的现象。