论公共行政伦理的制度基础(3)

    其实，西方建设也并非一帆风顺，分赃制、寡头制、黑金等也曾困绕他们多年，但随着逐渐确立起宪政理念的核心地位，公共行政伦理才走上了正轨。美者库拍就曾指出，作为一门有前景的学术事业同时也获得了学院研究认可的公共行政伦的研究不会早于20世纪70年代。迟至90年代才得到突飞猛进的发展。他认为，70年代至90年代的20年间美国及西方行政伦理学的研究著述主要关心如下七个主题:公民身份和理论、德性、建国思想和传统、行政组织的背景、伦理、理论和运用、认知发展等。

    公共行政人员的角色是其职能的体现，这样的社会职能又受制于不同的公共行政体系的制度安排。概括地说，公共行政人员的角色定位在当代有三种主要形式:(1)在党政一体的制度设计中，公共行政人员主要是政治的代言人;(2)在普遍民主的政体中，公共行政人员是全体人民意志的体现者;(3)在代议制政府下，公共行政人员是各种利益的协调者。我国正在实施的包括政体分开的行政改革力图突破党政一体的模式，中国共产党领导下的行政制度又要避免代议制政府的动荡，因此，行政改革的目标是确认普遍民主的政体，但在中国的公共行政活动中由于“委托人缺席”，不存在完备的委托代理关系，这就容易导致公共行政活动缺少制度激励，使得普遍民主的政治理念追求仅仅维系于公职人员的思想觉悟之上，必然变得非常脆弱。这就回到了我们在上文中提到的政府安排的问题上。

    可以说，当代中国公共行政伦理不兴的一个重要原因是公共行政人员的角色不明，这就意味着行政伦理的主体定位不清，也正是角色不明或错位才导致了公共行政活动中不道德现象的大量发生。

    行政行为的最终依据是什么?这是一个难以有令人满意回答的问题。由于制度基础不明确、不切实，这就给行政活动留下了太大的伸缩空间，造成了行政活动的随意性。效益和功利这样的可视、易于量化的目标就受到各级政府和行政人员们的追捧。其实，关于行政行为的最终依据的问题在思想史上始终存在争论。目的论者认为，政绩是最主要的，而道义论者调符合道德原则或人类普遍认可的规则的行为才是有价值的。行为效果在公共机构和公职人员的价值谱系中占据着极其重要的地位。现代国家政治权力的合法性和合理性的主要支柱是其政绩，但若仅仅为了追求政绩，可能会驱使相当部分行政人员不择手段，这就根本背离了公务活动的初衷，所以必须对政绩进行价值引导，给出经过道德辨思的政绩观。

    “狭义的公共行政往往只注重效率和等层面的价值。广义的公共行政，除了重视管理的价值之外”，还强调公民精神、公正、公平、正义、伦理、回应性和爱国主义等的价值〔’〕。“当我们在政府活动中使用效率和经济这样的词语时，公共行政人员就置于将这些词语转化成如下的行动过，即有意或无意地反复强调经济理性，把它视为全部活动的预定推论。……如果他们以这样的方式进行行政活动，公共事务就成为手段性的了，因而任何意义上的公共善都被降低为一系列个人偏好的某种功利结果。”[z]公共决策单一以是否有利于经济成长为标准，在某种程度上不惜牺牲国民健康、生命安全、环保以及社会正义—这可能是我们近20多年来的最大教训。这也从一个侧面表明公共行政伦理在我国仍未引起足够重视，许多官员甚至高级官员并没有自觉地将伦理价值目标、社会道德风尚、公众道德需要等转化为衡量公共行政活动的重要参数。片面强调经济效率、提高物质财富的增长的结果是在队伍中普遍存在庸俗唯物论倾向，在公共行政过程中伦理考量被遗忘。

    目前，我党在进行坚持科学发展观，建设和谐社会的伟大实践，这就意味着行政伦理必须体现人民意志和共产党的理想社会信念。所以，当代中国行政伦理应有两个层次，在较低层次上，努力建成以服务为基点、以公正为目标、以合法为方式的伦理体系。要充分尊重公民的自由和权利，切实落实公务活动中的职责，促使公务员以专业化和职业精神从事公务活动。这样的行政伦理要求应借助各种立法、程序等成为日常行政活动常态。在较高层次上，要做到以人类理想目标为宗旨，追求普遍的平等、幸福的实现。这一点要体现在行政精神上，成为裁断具体行政冲突和行政道德规范冲突的终极价值体系。