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(三)在社区建设得出基本经验的同时,也要看到,仍然有很多问题需要进一步探讨,例如:组织构建的法理思考、直接选举和民主参与、行政权力侵入、居委会负担过重、《居组法》修改等。
二、组织构建与直接民主
上述诸模式是就社区建设的思路、方法和做法总体而言,而涉及到组织构建、转变职能、社区服务、社区自治等具体的问题,各模式之间又各有交叉,互有异同。例如,江汉模式的组织构建就基本是模仿沈阳模式的,各实验区关于社区建设的主要内容和项目也基本一致。
(一)目前社区建设中自治组织构建的主要做法。所谓组织构建主要是指由社区主体组织的机构设置、来源渠道、相互关系、角色功能四个要素所形成的完整的刚性组织的制度安排。目前全国26个实验区自治组织的构建可以主要概括为三种做法。
第一种以沈阳、海口、武汉等城市为代表。在这些城市的社区中,进行了社区组织体系的创新,即通过民主选举,建立社代会、社区委员会(社区居委会)、议事会作为社区自治的三个主体组织1。居委会由社代会依法差额选举产生。而社代会的代表由居民选举产生。议事会则由社代会推选产生。在三个主体组织间,社代会属于决策层,是社区最高权力机构,职能包括选举、决策、罢免、评议监督等。议事会是议事层、监督层,职能包括建议、议事、协商、评议等。社区居委会属执行层,负责自治事务的处理,职能包括执行管理、组织活动、日常事务决策等。居委会是社区法定代表组织,对社代会负责。社代会有权罢免居委会成员。而议事会则行使议事和监督权。社区居委会讨论社区重大事项时,要提交议事会进行民主讨论,并取得一致意见方可提交社代会决策。从这种模式的机构设置中可以找到国家政权机构设置的影子。例如,社代会被群众称为小人大,议事会被称为小政协,居委会主任则成了"小巷总理",都很好地说明了这一点。
沈阳、海口、武汉三地总的模式大致一样,但也有些微不同。例如,沈阳的单位代表不能选举居委会成员,而武汉则可以。沈阳提出议事会可以作为社代会的常设机构,武汉则没有这种说法。海口的做法与沈阳一样,但在居委会成员的待遇和养老保险等问题的探索上更有特色。
第二种以青岛、南京、杭州、上海等城市为代表,主体组织为居委会、居民代表会议和居民区党支部(部分城市也有民主议事会,但并非刚性组织)。居委会通过全体居民直接选举产生,而居民代表会议的产生途径则与《居组法》中规定的相同。严格地讲,这种模式并没有进行社区组织的创新,只是沿用以前的做法,但青岛、上海等地开展的社区民主政治很有特色。
第三种主要是北京市西城区的做法。这种做法可以概括为两个体系(议事决策体系和执行落实体系)、四级机构(社区建设协会、社区中心、社区分中心、社区工作站)。在街道建立社区建设协会,作为议事决策体系。下设社区中心作为其执行机构,再以若干个居委会的辖区为管辖范围,建立"地域功能社区",作为社区自治联合体,冠以"社区委员会"的名称,成为社区分中心。"委员会"下设社区工作站即居委会,作为工作执行层,是联系服务群众的工作实体。社区中心人员并不是由居民选举产生,带有高度行政化的色彩,对于以自治为取向的社区建设来说,这种组织构建的路径选择可能在方向上有一定的偏差。
(二)前两种组织构建的模式在实际的工作中各有弊端。第一种模式的缺点主要体现在:1)机构设置机械模仿政权机构设置,小小的社区就设置了三个自治组织,加上其他群团性组织,机构过多,不符合精干高效的原则。2)议事会能否作为社代会的常设机构尚待严密的法理论证。社代会与议事会的功能有重叠之处,议事会的功能,社代会都可以行使。如果硬要增设议事会作为刚性组织,容易使社代会的功能发生萎缩,失去其作为权力机构存在的组织功能和定位,按照这种模式构建的社区,在实际运营中,社代会的作用发挥非常有限,不能不说与此有关。3)三个自治组织都是间接选举产生的,居民直接参与社区民主和社区选举的机率较小,很大一部分居民失去了行使民主的机会,得不到民主意识的薰陶,不利于提高他们的民主参与意识。