论集体经济组织在农村土地征收中的作用(2)

　　3.土地所有权的滥用。我国号称具有世界上最为严格的土地管理制度，但是不可否认，我们对土地主要是围绕在对土地流转的管理上。对土地利用的编排、计划却很少。当跨过了征收这个门槛后，土地的利用几乎已无任何实质性的障碍，工业用地、房产开发等等都可以搭上土地征收的便车，地方政府畸形的政绩观更使土地的利用毫无计划可言。

　　更为恶劣的是，村民委员会大多数都陷于财务紧张甚至财务崩溃的边缘。在国家没有对农村公共物品做合理的提供和保障的时候，提供农民公共物品所需要的大量资金也是由村委会自行筹集的，因此，卖地、租地便成了村民委员会摆脱财务困难、进行村政建设的唯一财务来源。一方是对征收土地的无限渴望，一方是对征地补偿金的急切期待，土地资源的浪费、土地征收过程中的黑幕化自然就会层出不穷。

　　4.集体经济组织内部对土地管理缺漏。村民委员会是集体所有土地的最主要的行权者，中外学者对这种中国式的基层民主自治曾经抱有厚望，但毫不夸张地说，很多农村地区的村民自治徒有其表。

　　《村民委员会组织法》在很大意义上只是个村民自治的政治宣言，而在村民自治如何具体运行、集体所有财产如何经营管理几乎没有任何实质性规定。实施村民自治多年后，乡镇政府早已不对村民自治指手画脚的干涉了。现今的村民自治在很大意义上已经脱离了国家指导的真正的“自己治理自己”。在法律没有规定的情况下，村规民约的制定很多时候成了多数人违法的工具。村干部权力过大，村民参与热情减弱，政府缺乏对村级自治组织的合理指导，村级财务困难，这些问题都导致了集体所有的土地在很大程度上已为村民委员会所有。征收过程不公开、征收决议不民主、补偿分配不合理，这一系列问题都使农民在土地征收中极少得到真正的实惠。

　　三、完善集体经济组织参与土地征收的建议

　　现存的两种土地所有制度的基础是建立在两种法律原则之上的。土地的全民所有体现的是宪法中规定的社会主义全民所有制，是国家性质在土地所有问题上的基本体现。全民所有的土地自然由国家代为行使土地所有权，中央政府是国家行权的主要代表，地方政府依据法律和委托进行某些具体的行权。而集体所有的土地，与宪法中规定的其他集体所有制经济一样，是在国家发展的特殊阶段必然产生的由一部分人共同所有的土地。全民所有制要求的是一种整个国家民主治理，集体所有制要求的则是某个集体内部的民主治理，现行的关于土地所有权集体的民主治理的唯一合法途径便是各种集体组织的自治制度，最显著的当然是村民自治制度。

　　(一)明确集体经济组织和土地集体所有的范围

　　乡镇集体所有的土地大致有这几种：乡镇集体农场;乡镇机关办公用地;乡镇企业的非法用地，很多乡镇企业并没有通过现有的法律途径在经过国有化的土地上进行建设，而是直接由乡镇政府划拨了集体所有的土地。实质上，乡镇政府多数时候碍于自己的能力有限，并不能做好发展乡镇经济的工作，它唯一的优势便是可以便利地提供土地。

　　笔者赞同很多学者的意见，即逐步撤消乡镇这一级政府，把发展乡镇经济的任务交给势力较为强劲的县区政府。

　　与此同时，乡镇政府现在所处理的集体土地应该做两部分处理：转化为国有土地或将土地所有权直接交有村级集体经济组织。对于乡镇企业使用的集体土地可以采用国有形式，对于其他土地则可以采取后者，由一个或者多个村级集体经济组织享有土地所有权。这一做法首先可以使乡镇政府这一行政机关任意处分集体土地的现象得到改变，使集体土地所有权真正归农民集体经济组织所有;其次，农村土地征收可以把这部分土地纳入其中，从而使农民更为受益。

　　《农民专业合作社法》没有对土地问题做相应的规定，笔者认为这种考虑并不周延：在集体土地所有没有得到很好发展的情况下，抛开村民委员会却允许农民另行组建集体经济组织可能会对农村土地制度产生更大的混乱。农民组建合作组织后，可以采取商业的方式租借、集中、置换各家分块使用的集体所有的土地进行生产，将农业合作组织纳入到村民委员会的指导下。在整村成为合作组织的时候，村民委员会和农业合作组织可以是重合的，村民委员会成为农业合作组织在政治上的领导。实践中，大部分合作组织都是与村民委员会重合的，考虑到乡土中国的现状，离开一个强有力的、得到法律承认的政治性自治组织来搞新的民主、新的自治，即使是经济上的民主、自治，也基本上是不可能的。在很大程度上，合作组织不应该是对村民自治的威胁，而应该是对现有的村民自治所缺乏的经济运作思想的一种有益补充。

　　(二)加强对集体经济组织的行政指导

　　集体经济组织作为土地征收的另一方参与人，很多时候存在渴望被征收、期待被征收的状况。从根本上讲，这种情况出现的原因是集体经济组织财政困难，因此只能依靠出租、出卖土地维持运作。笔者认为，问题的根源既然在于农村集体经济组织的财政困难，就应该从解决农村集体经济组织财政困题下手。实施村民自治后的一段时间内，乡镇政府基本对村级事务放手不管，村干部、农村公共物品提供几乎完全需要本村自筹。靠山吃山、靠海吃海，没有山没有海的地方只能吃地，靠不断的卖地获得补偿金来维持集体经济组织。但是，自治并不等于不理不睬。在地方自治盛行的德国，基层自治组织的经济来源大部分是来自联邦政府的财政资助。有了政府的资助，基层自治组织才可能执行政府法令，才有能力维护本地区的公益，自然就不会为了区区补偿金而出卖祖辈耕种的土地。对集体经济组织的行政指导当然不能仅局限在财政资助上，在村级土地利用规划等方面政府都应该大有作为。

　　但现在看来，在控制土地征收问题上，财政资助可能是最立竿见影的方法。

　　(三)完善集体经济组织内部治理

　　在集体土地征用方面最大的问题就是村民委员会干部的权力过大，很多时候仅凭村民委员会成员的意志就可以确定土地是否可以征收，村民代表大会等机构都对此没有实质性的制约，也几乎没有正当程序可言。

　　在关于土地征收补偿款的利用上，村民委员会也具有绝对的权力。一般补偿款发放之后，村委会本身要截留一部分，用于村干部工资以及村委会办公或者今后村内其他公共事物使用。分配补偿款时，村干部的权力更是无所制约，其中发生的贪污腐败现象层出不穷，已成为危害村民自治的一个主要原因。

　　笔者认为，解决此类问题的方式有几种：一是完善村民代表大会等民意表达机制。笔者认为，《村民委员会组织法》应该尽快规定村民大会、村民代表大会的民意形成和监督机制，有必要建立监事委员会，尽快在这个自治体内实现宪政式的权力制约、权力分立制度。

　　二是制约村民委员会的权力。《村民委员会组织法》等相关法律仅对村委会的权力做了笼统的描述。实践中，几乎所有和农民生活息息相关的权力都由村民委员会把持。宅基地的批准使用、土地发包、出生死亡证明、计划生育、政治面貌策评，当然也包括土地征收的相关事项。权力的绝对占有必然产生权力的腐败。笔者认为，除了一些涉及证明性的、日常性的权力归村民委员会外，其他权力要么应该在国家的指导和协同下行使，要么应该完善村民大会制度和村民自治的程序由全体村民来行使。

　　三是完善村民权利救济途径。现存的村民大会等制度最大的弊端是缺乏制裁和救济途径，仅有法律的粗略规定，而没有违反规定后法律如何制裁以及对村民如何救济。新出台的《物权法》中赋予了村民撤消权，但是对这种权利具体应怎样行使却只有粗略的规定。笔者认为，可以借鉴《公司法》中对股东撤消权的规定来健全这一制度，村民可以申请法院撤销未经村民大会通过的或者是严重危害村民群益的征收决定，同时对违法批地的国家工作人员、违法同意征收的村民委员会成员严格追究相应责任。

　　参考文献：[1]朱列玉.我国土地征收中的利益失衡与补正[J].求索，2010，(10).

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