财政联邦制下收入分配职能的思考(2)
2016-01-31 01:06
导读：二、实践中财政联邦制度下的收入分配选择 财政联邦制下的收入分配必须考虑财政能力，因此，简单地认为收入分配职能应该由中央政府来实施可能会带
二、实践中财政联邦制度下的收入分配选择 财政联邦制下的收入分配必须考虑财政能力，因此，简单地认为收入分配职能应该由中央政府来实施可能会带来实践上的误区。收入分配的结构多元化需要良好的多级政府的决策组合，而这又关系到整个政府的效率(Inman and Rubinfeld,1997)。Raff and Wilson(1997)将问题延伸到地区间的入分配，通过设计最优转移支付函数，辖区间的收入分配可以有效率地进行。实践中，实行财政联邦制国家一方面通过收入进行再分配，比如累进的个人所得税，一般由中央政府执行。另一方面通过支出进行再分配，比如社会保障、福利、教育、医疗等，其中社会保障、福利是通过联邦政府来进行，而教育、医疗则通过地方政府或联邦和地方政府共同负担。然而，一些国家在上世纪90年代将一些社会福利的职责从联邦政府下放到地方政府，比如美国、加拿大和瑞士。 美国自20世纪30年代建立了比较完善的社会保障体系。一类是社会保险，主要有五类：老年保险、失业保险、医疗保险、伤残保险等；另一类是公共援助与福利，是帮助贫困阶层维持最低生活水平和享有某些权益的社会福利，主要有八大项：即抚育未成年儿童家庭援助；补充保障收入；公共医疗补助；食品券和儿童营养项目；一般援助；社会服务和儿童福利服务；住房补助；教育补助。其中，抚育未成年儿童家庭援助是核心。这标志着救助贫困者的责任由地方政府、民间组织转向了联邦政府，但是，到上世纪90年代，美国传统的福利政策，特别是抚育未成年儿童家庭援助项目，受到了来自各方面的猛烈批评。 1996年，克林顿政府颁布了《个人责任和工作机会协调法案》，主要内容是用“贫困家庭临时救助”替代原来的方案，把更多的社会再分配责任转移给地方政府和私人企业，授予他们提供贫困援助项目的权力。这一改革提高了收入分配本身的效率，而收入分配效率的提高必须依赖地方政府的信息优势以及收入分配责任在多级政府间的有效率地组合，美国在医疗、教育方面的支出就是通过政府支出的组合—纵向转移支付进行的，比如用于医疗补助的资格性拨款计划。美国的教育主要由地方政府来承担，但是不仅联邦政府要对地方政府进行教育拨款，州政府也要向自己所属的地方政府提供拨款，这些拨款使外部性内在化。美国的改革对其他国家也产生了影响，加拿大已在社会救济计划上给予地方政府更大的控制权。
三、和谐社会构建中的收入分配职能的重新定位 中国的收入分配差距随着改革开放进程的推进不断扩大，2006年，中国基尼系数达到0.496，收入分配问题必须重新引起重视，构建和谐社会就是对这一问题的反应。从政府层面上必须对收入分配职能进行重新定位，目前中国的收入分配职能主要由地方政府来承担，地方政府承担了所有收入分配责任的85%以上(表1)，这似乎与发达国家财政职能改革的实践不谋而合，然而，它是1994年分税制改革后中央政府财权不断扩大、支出责任不断缩小的结果。养老统筹的责任由市级或县级政府负担，医疗保健和教育几乎完全依靠地方政府提供，这种制度安排不仅加剧了收入分配的不公平状态，导致某些公共产品在贫困地区的完全缺失，并给当地政府带来巨大的财政压力，使得地方政府有强烈的动机去进行资源的配置，参与社会收入的“初次分配”，这样不仅使资源配置在地方政府的“有形之手”下扭曲，同时加剧了经济运行的波动性，从而带来经济不稳定。政府间收入分配职能的不规范与市场经济的改革要求并不相符，因此，必须针对这种现状进行彻底而不是零敲碎打的改革。改革的方向既不是将收入分配的职能全部收归中央、也不是维持甚至加大地方政府实施收入分配职责的现状，而是要将收入分配职能在中央政府和地方政府间进行有效率地组合，有些收入分配责任应由中央政府来承担，有些则由地方政府承担更有效率，还需要中央政府和地方政府的共同支持。 1、社会保障应该进行全国范围的统筹 中国的社会保障大多由级次的政府承担，基本养老保险制度不统一，社会统筹的层次低，东北三省作为试点，到目前还未建立完全的省级统筹，因此，必须进行改革，目标是全国统筹。全国统筹可以减轻地方政府的财政压力，进而降低地方政府为了缓解财政压力进行资源配置的冲动，同时也提高了社会保障的长期可持续性，地方政府如果没有足够的资金，最后必然由中央政府承担风险，而这种风险的成本要远大于开始对于社会保障的支付。 2、社会救济、公共卫生、医疗保健、社会福利房等支出项目，由层级较低的地方政府来承担会提高效率 正如前文指出的，地方政府在提供某些公共产品时具有比中央政府更有效的信息优势，地方政府针对当地的发展需要提供社会救济、公共卫生、医疗保健、社会福利房等公共产品时更符合当地居民的偏好，对于贫困家庭的财政支持不仅可以缩小收入分配的差距，减少腐败，而且地方政府还可通过其他配套措施比如对于下岗职工的再
培训提高收入分配本身的效率。由地方政府进行社会救济等不会出现溢出效应。溢出效应的前提是要素的完全流动，一方面，中国的户籍制度限制了劳动的流动，另一方面富人的流动性更强，其迁移带来的收益要大于其迁移的成本。 3、教育补助 教育不仅是人力资本创造的源泉，教育在进行人力资本的创造中通过要素的流动产生正外部性；教育还可以通过改变代际的收入状况从而达到收入再分配的功能，这一点往往在实践没有被足够强调。中国的教育支出近年来有所增加，但与其他国家相比仍然过少。2004年，中国的教育支出占GDP的比重为2.3%，这一比例不仅与4%的要求有距离，而且这些支出的大部分还用到高等教育上了，其结果不仅是义务教育、初等教育公共产品的缺失，而且滋生了大量的腐败。由地方政府完全进行教育支出会导致全国教育产品提供的水平出现较大地区差异，最后引起教育消费的马太效应，这主要是由地区经济发展不平衡引起的；如果由中央政府完全提供，一方面公共产品提供的效率受到信息不完全的制约，另一方面教育是公共支出中极易产生腐败的一个领域，中央政府完全提供教育并不能有效防止腐败。教育尤其是基础教育必须由中央政府和地方政府的共同支持。在绝大多数国家，教育支出是各级财政都必须承担的最主要项目，比如教育支出是美国地方政府最主要的财政支出项目，教育补助金与高中教育支出在州级财政经常性支出中的比例超过了30%。尽管联邦财政直接投入到教育方面比重不是很高，但值得注意的是，州与地方财政在教育方面的支出有相当大的比例是来自于联邦财政的配套拨款，配套拨款所导致的政治均衡会使公共产品的产出处于较高水平(David F. Bradford and Wallace E. Oates，1971)。由于中国目前教育责任的层层下放，导致基层政府陷入财政困境，对于基层政府的教育拨款，中央可以考虑越过省一级，直接安排面对县一级的转移支付，进一步提高转移支付的效率(杨志勇，2004)。 4、建立完善的政府间转移支付制度 收入分配职能需要在中央政府和地方政府间要进行有效率地组合，这种组合的效率必须依赖于完善的转移支付制度，转移支付制度不仅能够提高地方政府进行收入分配职能的能力，而且对于缩小地区差距，改变目前收入分配的城乡二元结构、构建和谐社会都有很重要的作用。目前中国的转移支付还存在很多问题，比如转移支付模式的选择、支付规模的确定、支付数额与事权的协调等等，因此，构建完善的转移支付制度框架是摆在目前的重要议题，只有政府间转移支付制度完善了，各级政府对于收入分配责任的履行才能有效地进行。 【参考文献】
