银行业的改革与安全的有效性(2)

　　2. 加强审慎监管。审慎监管是维护银行业安全的第二道防线。主要包括以下内容：资本充足性管制、资产负债比例监管等。尽管资本充足性管制已经在国际银行业达成一致，成为国际性的行业监管标准。但从我国银行业所有者结构形式看，资本充足性管制在抑制银行所有者的风险操作方面几乎没有效应。从我国银行业监管的发展过程看，当前的审慎监管实际上已经偏离了方向。笔者认为，在现有银行业体制下，审慎监管的重点应该是逐步强化银行业的风险和风险控制。采取强制性的措施促使银行机构加强内部风险管理和内部控制的科学化、信息化和规范化。当然，要想实现这一目标，监管者必须能够提出和制定相应的规范化要求。在目前状况下，监管者理念和管制水平是否超前，直接关系到整个银行业的风险管理控制的效果。

　　此外，我国银行业审慎监管存在的主要问题是从业人员的整体水平落后于银行业发展的水平，特别是从业人员的业务素质。而当前的一些监管从业人员，特别是一些中高级管理人员，仍旧缺乏基本的银行监管理论修养和监管理念，甚至是银行业业务知识。因此，必须从从业人员的业务素质和素质两个方面来强化队伍建设。否则，审慎监管不仅不能成为至关重要的一道防线，甚至会成为导致风险的源头。

　　3. 规范风险处置。由于我国尚未建立健全一整套规范的关于银行业管制的法规，没有相应的风险处置办法，特别是尚未建立明确的存款制度，风险处置的随意性大，加上监管能力的局限性，我国银行业在风险处置方面很大。因此，建立健全一整套风险处置监管措施，包括高级管理人员的更换、监管者接管、停业整顿、购并及清算等规范化的监管制度和程序对强化银行业安全网的效力具有重要的意义。

　　4. 加快银行业改革，为完善存款保险创造制度。尽管目前我国银行业实行存款保险制度尚未具备客观市场环境和制度基础，但从维护银行业稳健运营的长期目标看，明确的存款保险制度仍然是我国银行业安全网的主体制度安排。因此，应当从构造银行业安全网的长期目标出发，从监管制度安排方面把银行业的行为引向规范的市场行为。当前，应当在以下几个方面加大力度。一是逐步公开银行业的真实信息和经营状况信息；二是逐步引导公众像关心股市行情和企业经营绩效那样关心银行业的经营状况；三是公开银行业选拔任用高级管理人员的透明度，从用人机制上引导银行业市场和整个的廉洁性，提高银行业的经营管理效率；四是严格监管队伍的任职标准和廉洁自律，提高银行业的监管水平和监管有效性；五是营造和培育整个社会良好的信用环境。

　　5. 加强监管与货币政策的协调配合。从整个银行业市场的有效性角度看，一些货币政策诸如利率市场化，再贷款政策和对问题银行的救助政策等，应当有其独立的标准和政策效应。但从银行业安全稳健的角度看，还不能完全按照一般市场的原理来考虑这些政策的潜在效应，因为这些相关的货币政策直接或间接地影响到银行业监管政策的有效性。特别是在银行业监管从中央银行独立出来后，监管政策和货币政策的彼此协调搭配显得由为重要。

　　（二）当前银行业监管中要注意的几个问题

　　首先，要准确理解巴塞尔资本协议。银行资本要求管制实际上是一种激励相容的管制机制，银行行业准入价值（franchise value）是银行机构保持充足资本和审慎经营的内在动力，管制惩戒和市场纪律是外部约束机制。巴塞尔资本协议的不断演进和新资本协议三大支柱（最小资本要求、监管检查评价和市场纪律）蕴含的监管理念从监管制度层面上验证了这种激励相容管制机制。因为存在银行资本的私人成本效应、社会潜在成本效应以及资本监管效应，因此还不能以一般业的资本概念来了解银行业资本问题。或者说，银行业资本监管不仅仅是充足与否的问题。从提出的理论分析框架看，巴塞尔资本协议的核心制度原则并不是第一支柱——最小资本要求，而是第二支柱——监管检查评价和第三支柱——市场纪律。总之，无论从理论上还是从监管制度层面上，达成的资本要求管制取向是一致的，这就是如何引导银行机构的风险管理和风险意识。因此，在我国特色的银行业所有制和银行业法人治理结构下，如何准确了解并灵活应用国际银行业统一资本协议，直接关系到银行业监管的有效性。

　　对股份制银行机构，因为其资本结构和法人治理结构基本符合现代企业制度形式，其所有者利益机制和内部控制机制基本具备客观制度基础，可以完全按照银行业资本要求管制的一般原理实施监管。对国有商业银行，资本要求管制虽然在抑制银行机构总体资产风险暴露、控制资产风险规模方面具有一定的效应，但几乎没有抑制风险方面的效应。从长期来看，事实上，在这样一种银行业所有制结构和资本构成的情况下，资本要求管制的有效途径应该是引导和加强银行业的内部风险管理和控制、加强市场纪律，而不能单纯和过分强调资本充足率的监管。对国有银行而言，如果国有独资的所有制不变，或者保持国有控股，资本充足管制的效应就只能局限在总体风险暴露的控制和市场竞争力的标志。强化其风险管理和内部控制就只能通过手段。对信用社也一样，如果不进行产权改革，各种监管工具的有效性就要依赖于行政手段和措施。

　　其次，关于充实资本金的途径和强化市场纪律。最近一些关于国有商业银行充实资本金的文章提出了各种充实国有银行资本金的途径和办法。除了国家各种形式的注资外，还提出通过发行次级债券来补充资本金的建议。尽管这个建议是国际银行业通行的办法，但在我国银行业体系下，是否可行，或者是否有效，却值得商榷。事实上，国际银行业发行次级债券的监管效应是强化银行业的市场纪律。与审慎管制相比，市场纪律更能依靠市场本身来衡量银行风险水平，以此强化控制银行风险行为。所谓次级债券（subordinated debt），是银行发行的一种不同于存款、期限较长的，其求偿权力仅次于存款，但不属于存款保险的范围。要求银行持有一定水平的次级债券而不要求银行完全持有股权资本这种做法之所以有效是因为把银行次级债券的持有者的切身利益与银行不良风险行为直接挂钩，通过对次级债务的期限、最大收益率等实行管制，增强次级债券持有人对银行的监督力。那些过度风险经营和管理较差的银行，很难在金融市场出售其次级债务，这样就迫使其降低风险资产，或者以高成本发行新股票来达到资本要求。次级债务持有人之所以更加关心银行的经营管理，是因为股权持有人可以享有风险经营的上限收益，而债务持有人却只能持有合约收益，因此，债务持有人更加厌恶风险。

　　尽管市场纪律具有潜在的优势——诸如降低了道德风险和管制腐败问题，但对于发展中国家，其适应性却受到一定的限制：债务市场不发达、国家依靠行政手段发行次级债务、或者在特殊条件下政府放松次级债务要求和在经济上救助成为持有人等，使次级债务失去了应有的监管效应。从我们国家看，这些担心都是客观存在，因此尽管银行业管制工具在理论上成立，但在实际操作上未免是纸上谈兵。

　　最后，是监管队伍建设。在监管队伍建设方面，当前亟待解决的两个问题：一是监管队伍的廉洁性；二是监管人员的业务素质。特别是监管队伍的职业道德和纪律规范，已经成为关系监管成败的关键问题。监管寻租行为作为一种管制腐败，严重削弱了安全网的有效性。这种微妙的“猫鼠”合作之所以能够形成联盟而且不易败露，就是因为银行风险的积累性和隐蔽性，只要风险不暴露，就可以相安无事。因此，不管监管体制怎么改革，安全网制度政策怎么合理设计，没有一支真正业务精良、作风过硬的队伍，银行业的安全网也不能实现预定的目标。

　　总之，我国银行业资本结构和体系结构改革滞后，影响了我国银行业安全网政策的有效实施。随着金融业国际化的发展，银行业安全网的构建成为我国金融稳定与社会稳定的重要因素。对国有银行的股份制改造和农村金融体系的制度创新成为构建银行业安全网的一个不可跨越的必要阶段。