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三、美国水灾保险制度的实施效果
从已有的统计数据和美国很多学者的评论来看，美国水灾保险制度的实施效果很不理想，甚至可以说是不成功的。造成这种结局的原因主要有以下几种：
(一)贴补性的保险费率导致水灾易发区的高速开发
美国水灾保险制度尽管具有良好的宗旨，却并非建立在按照真实成本一利益分析的保险精算规则基础之上，而是采用贴补性的保险费率，水灾保险客户支付的保险费约占保险精算风险成本的35%—40%，其缺口差额经常需要联邦拨款予以弥补。美国一些学者指出：联邦保险管理机构关于支付每3美元水灾保险索赔会节省1美元灾后援助支出等正面声言是具有欺骗性的，因为不知道没有水灾保险项目的情况下会不会发生这些损失。另一些学者的研究成果则更明确地显示，这种贴补性的保险费率不仅没有改善水灾救济制度，反而在一定程度上助长了在高水灾风险的泛洪区开发，并进一步导致水灾损失的扩大和环境的破坏等。
由于存在贴补性的保险赔偿保障，美国的很多民众便在注定要遭到水灾一次又一次地毁损的地方定居、建筑或重建，联邦保护基金无论多么雄厚也赶不上这些民众开发侵蚀洪泛区的速度。美国的一位参议员曾指出：联邦项目实施数十年后，每年洪灾的平均风险比以前更大，因为人们及其财产移向易发洪灾区的速度比洪灾防御工程更快。这些移居的人们中有不少是穷人，他们在居住方面几乎没有什么选择，如果没有保险，他们无法承受这些反复性的毁损成本。对贷款、许可和土地使用与建设的水灾保险及贴补性的保险赔偿机制使得越来越多只承担了一小部分成本的人们移向水灾易发区，从而使得更多的财产处于水灾危险区，并增加了灾后的援助成本。据统计，在美国水灾易发的沿海地区，每天增加的人口超过3 600人，每年增加的新房屋超过80万套。仅2005年的2次特大飓风引发的水灾就因人口与财产过于密集而造成千余人死亡和数百亿美元的水灾保险损失和援助成本。
水灾易发区人口的增加也威胁着这些地区固有的生物多样性，直接或间接地毁坏了这些地区很多稀有动物的栖息地及植物的生存场所，同时也导致了各种人为的有毒有害的污染物大量增加，由此造成了自然环境的严重破坏。
(二)水灾保险项目的运行成本过于高昂
专门负责水灾保险项目管理的联邦机构只有约40个雇员，他们与另外170个承包人组成整体卫星状水灾保险项目管理系统的负责人员。显然，他们无法直接承担2万个社区中约460万保险客户全部承保和保险赔偿业务。
鉴于缺乏人力和办公场所等财力资源，联邦水灾保险管理机构只得将日常的管理责任交给了私人保险公司。据一些美国学者的统计，约95%水灾保险单是由私人保险公司出具的，私人保险公司也受托处理着同样比例的保险索赔。这些私人保险公司收取大约1／3的保险费收入作为其服务费用，其余的保险费收入转交给政府。此外，这些私人保险公司还收取约为所发生保险损失金额的3.3%作为其索赔处理服务的补偿。
内容来自www.nseac.com
(三)该制度存在的其他严重缺陷
除了实行贴补性保险费率和依靠私人保险公司服务而导致运行成本奇高之外，美国的水灾保险制度还长期存在着很多其他形式的严重缺陷。其中最为突出的缺陷是对水灾保险费率图谱绘制之前的建筑给予背离保险精算规则的特别保护，其理由是这些建筑由于图谱未出现而没有足够水灾风险知识的个人决定建立的。美国政府原以为水灾、损失及洪泛区管理条例会导致水灾保险费率图绘制之前建立的建筑消失，然而，在美国水灾保险制度运行了30多年之后，这些建筑仍占到NFIP项目下水灾保险财产的30%，美国政府每年单对这些建筑贴补的水灾保险支出即高达8亿美元。
美国水灾保险制度的另一个突出缺陷为保险客户的反复性损失发生概率长期居高不下。根据美国的一份官方文件定义，反复性损失是指10年内出现2次以上、其修复的平均成本等于或超过该建筑价值25%的水灾损失。反复性损失的财产约为被保险财产的1%—2%，占到每年水灾保险索赔比例的38%。美国的野生动植物全国联盟一项研究表明，每10处重复性损失住房中就有近1处的住房累积的水灾保险索赔损失超过该房屋的价值，有些情况下可能超过很多倍。如在休斯顿的一处房屋，在18年中发生了16次水灾事件，其价值不足11.5万美元，却获得了80.6万美元的水灾保险赔付。
为了减少反复性损失，特别是为了减少水灾保险费率图绘制之前建筑的反复性损失，美国2004年的《水灾保险改革法》提供了一个引导性的拨款项目，用以购买具有下列特征、导致水灾保险项目支出大幅度增加的“反复损失性”财产：单独保险索赔4次以上；每次的保险索赔额超过5 000美元；累积保险索赔额超过2万美元。如果财产所有人拒绝这种具有减灾目标的购买协助要约，则其水灾保险费将比要约购买时上涨150%，且未来的索赔额每增1 500美元再上涨 150%。尽管如此，目前美国仍然有些建筑反复闹水灾并在水灾保险项目资助下重建。
此外，实践也表明，美国水灾保险制度有时不能给予被保险客户及时有效的水灾救助。该制度下运行的保险项目如同其他的保险项目一样，只有在起因于保险事故的情况下才对损失给予保险赔偿。水灾保险客户的某项索赔损失经常是由水灾仅为其一的多因事故造成的，美国的一些联邦法院却通过确认“多因事故除外”及复杂的损失证明标准否定被保险客户的水灾保险赔偿请求。
(四)配套措施存在重大弊端
为了使水灾保险制度更好地实现其防灾或减灾的宗旨，美国政府还采取了很多其他的配套措施，如建设防洪堤、绘制水灾图谱等。然而，其中的不少配套措施也存在着重大弊端。以在水灾保险制度产生之前很早即进行的防洪堤建设为例，这些主要由美军工程兵承担的工程不仅耗费了数百亿美元的成本，而且恶化了其它地区的水灾损失，同时毁坏或威胁了宝贵的生态系统。从2005年导致总损失达到750亿美元的卡特里娜飓风引发的新奥尔良城外的防洪堤溃破这一事实来看，防洪堤建设对意图保护地区的安全实际上也构成了威胁，甚至会大幅度地加大水灾损失，因为防洪堤建设不仅推动意图保护地区的开发，而且妨碍了洪水的自然流动，造成一些地区的洪水水位进一步提高，防洪堤本身也由此面临着倒塌、决口的危险。
用以配合识别水灾风险级别以决定是否承保及保险费率的图谱绘制方法也存在着诸多弊端。在气候十分异常及人为活动非常活跃的当代，产生水灾风险的条件一直在发生着变化，美国现时的水灾风险图谱常常没有及时地反映洪泛区的新开发和新的水灾风险情况。据美国政府的一项调查，美国全国的92 222份图谱中有近70%在评估时过期了10年，从而使得水灾保险数据与实际的风险有很大的出入，由此导致了洪泛区的管理效率非常低下。近年来，美国联邦水灾管理机构开始尝试使水灾风险图谱现代化和网上透明化的为期5年的工程。不过，美国的一些学者认为，这项工程仍可能存在如数据标准的准确化、统一化和数据依赖社区的可靠性与可行性等影响新图谱质量的很多问题。
四、美国水灾风险保险制度的启示
(一)并非美国的所有法律制度都完美无缺
国内很多学者在研究我国制定或完善某种法律制度时，常常引用美国的相关制度，在对美国该相关制度运行的经验与教训未作进一步考察和分析的情况下即定论为成功的制度，并提出我国应当照搬的建议。对于美国的联邦水灾保险制度，我国不少学者在没有深入研究之前也大加赞许，将之视为具有非常积极意义的典型，并毫不犹豫地呼吁我国尽快效法。从本文的上述阐述中可以看出，事实并非如此。因此，在决定是否借鉴美国这样世界顶尖的发达国家的相关制度时，特别是具体到对政府财政支出、居民道德、自然环境等产生重大影响的水灾风险保险制度之类的法律制度时，一定要以可靠的研究为前提，特别是一定要关注其严重教训的一面。因此，对于美国很多法律制度，无论是否具有初出台或已长久实施的性质，一定要对其进行广泛深入的分析之后，才可以决定是否移植。
(二)水灾风险不适合由政府部门以贴补的方式承保
政府的比较优势在于拥有巨大的财政资源，在分配福利的简单模式中，政府很适合履行这一职能。在很多发达国家发生水灾及恐怖事件等巨大灾难之后，政府都成功地以福利援助的方式维护了社会的安全和稳定。但是，与其他领域的保险项目一样，水灾风险保险项目的运行不仅需要管理如水灾风险降低或危机管理之类的复杂实务，而且需要承担签发保险单、理赔等繁杂事务，以及必须与风险管理结合进行，政府部门的结构及人员的技能等都不足以控制水灾风险保险项目和提供承保及理赔等服务。美国政府将绝大部分签发水灾保险单和理赔事务委托给私人保险公司的做法也说明了这一点。
此外，水灾保险也不适合采用贴补性的保险费率。实际上，所有领域的保险业务都不适合实行由政府提供违背经济规律和市场纪律的贴补所导致的低保险费率，否则，所实行的贴补性低保险费率会麻痹保险市场的创新力、产生或加大被保险人的道德风险，鼓励被保险人进行各种不适当冒险行为或不采取任何行动避免风险。政府贴补性保险项目麻痹市场创新力的一个例证是：9.11事件之后，美国政府制定了 2002年的《恐怖主义风险保险法》(TRIA)，确定一个过渡时间对恐怖主义保险损失提供事前的联邦支持，以稳定私人保险市场、恢复这种保险的价格并建立吸收任何将来损失的能力。该项目2005年12月31日到期。因政府贴补行为而怠于创新的美国保险界却竭力说服国会对TRIA延期，并最终导致实际延期2年。上个世纪80年代的美国储蓄与信贷存款保险公司因其被保险客户依靠联邦保险贴补进行过度的风险投资而破产则是保险贴补助长道德风险的典型事例。前述的洪泛区大幅度扩展开发及反复性损失等也表明美国的贴补性水灾保险中同样存在着严重的道德风险。 （科教论文网 lw.nSeAc.com编辑发布）
(三)我国水灾防范与救济制度的构建应当借鉴他国的有益经验
更广地考查借鉴更多国家的有益经验能扩大和丰富问题的解决方案，从而使我们可以观察到这些国家的科学尝试所带来的积极效果及其向我国移植的合理性。就水灾事件而言，世界上很多国家经常发生，其中有不少国家并没有实行美国模式的官方贴补性水灾保险制度，却取得了良好的效果。如在无政府给予贴补的情况下，英国的私人水灾保险市场依然一片繁荣。尽管近几年英国水灾的频率和损失都在增加，一些地区的保费水平随之上升，英国居民洪水保险的参保率仍保持在80%左右。英国模式的成功之处显然在于政府定位准确。德国等国也采取了与英国相似的模式。事实上，除了银行存款等需要官方承办保险以维护金融业的稳定以外，其他如水灾之类的风险即使具有巨灾性质也是适合私人保险公司承办的。我国应该借鉴美国、英国或德国等国的有益经验，积极地构建有效的水灾防范与救济制度，在水灾之前尽力实行建筑洪水防御设施、洪灾风险评估、灾害预警和气象研究资料等有助于防止或减少水灾的措施，在水灾之后快速地向受害者提供紧急救助行动。
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