农发行不良贷款的形成机制：一个分析框架(1)(2)

　　因此，政府干预市场从两个方面影响到农发行的贷款质量：强化了企业软预算约束预期，加剧了市场价格波动。这些因素使得国有粮棉油企业经营带有几个特征：资金来源便利、具有扩张业务的冲动、市场价格风险大、不具有抵抗市场风险的能力。企业大面积亏损是情理之中的，但政府要继续实现政治利益最大化，选择不破产清算问题企业，其成本通过政策性的挂账机制在农发行不断累积。我国经济转轨是渐进式的，存量不动，改革增量，具体到粮棉流通体制改革，政府采取的做法一般是对历史形成的不良贷款采取挂账的做法，先把问题搁置起来，在争取了对问题处理时间的同时，也是对不良贷款的一种默认，这种默认实际上强化了企业和农发行的软预算约束预期。

　　上面的讨论没有区分地方政府与中央政府，假设其利益目标一致，但实际上自财政“分灶吃饭”以来，地方政府是一个独立的利益主体，具有不同于中央政府的利益诉求。国有粮棉油企业归各个地方管理，成为地方政府向中央争取资源的有效途径，在与中央政府的博弈中，地方政府和粮棉企业将农发行贷款视为中央政府财政资金，共谋侵占农发行资金。另一方面，为确保粮食安全和粮食供求关系平衡，中央政府实行粮食“省长负责制”，要地方政府实现辖区内的供求平衡，并与中央共同承担财政补贴责任，由于地方政府财力有限，往往不能也不愿拿出足够的资金补贴粮棉企业，企业因此不能及时偿还农发行的部分贷款。

　　这两个因素使得一部分不良贷款实际上由地方政府承担。中央政府出于厘清责任的考虑，往往要地方政府正式承担这一项责任，即所谓的政策性挂账清理认定，明确规定哪些不良贷款由地方财政负责。“中国各地区、各层级的地方政府大都在不同程度上举债度日或负债经营，而且所负债务的种类之多，负担之重，已超出一般人的想像”(魏加宁，2004)，农发行的不良贷款虽然划归到地方政府名下或者得到地方政府担保，但是由于财力所限，依然得不到偿还，而且从地方财政收支情况来看近期偿还的可能性不大，统计资料显示，截至2003年底财政担保的各类挂账占农发行不良贷款的96.2%(不考虑1998年以后挂账因素)。

　　分析地方政府对农发行贷款质量的影响，可以观察各省级分行的不良贷款率(不良贷款／贷款总额)与贷款总量(2003年末数据)的相关性。各行的不良贷款率与贷款量的多少呈正比例关系，即贷款总额越大，不良贷款率越高。之所以呈现这种关系，在没有严格实证检验的情况下，可以推测以下原因：(1)贷款量大一般都是粮棉主产区，与中央共担的补贴额就大，而主产区往往财力不够，不能偿还的不良贷款相对就多，反之主销区不良贷款相对就少；(2)主产区“弱财政”，通过国有粮棉企业与中央政府博弈的动机强烈，倾向于指使企业挤占挪用农发行信贷资金。

　　四、基本结论和政策建议

　　一般认为，农业发展银行发展过程中的问题集中于两点：不良贷款数额大，没有发挥应有的支农作用。农发行与商业银行一样，同样面临着双重软预算约束，但不同的是农发行专注于积弱积贫的农业领域，面临的经营环境直接受国家宏观调控的影响，政府干预的因素更突出。从理论上可以梳理出制约农发行贷款质量的几个因素：软预算约束、市场价格、政府干预，三者相互依赖，交相促进，共同作用形成了农发行不良贷款。

　　软预算约束是内生因素，是企业和银行在相互关系中形成的一种理性预期，不需要其他条件就能产生不良贷款；市场价格和政府干预是外生因素，其本身在一定条件下产生不良贷款；政府干预加深了企业的软预算约束预期和加剧了市场价格波动，市场价格波动因为政府对经济的不当干预又进一步转化为企业的软预算约束预期。不良贷款是所有因素综合作用的结果，单纯分析某一方面是有失偏颇的，政府干预是唯一不受外界影响的因素，解决问题的起点应该是限制政府对市场的不当干预，打破政府干预那个角，整个循环的平衡就破坏了。解决问题的关键是破除银行和企业软预算约束预期，其他因素都通过软预算约束起作用。

　　基于上面的分析，本文认为在以后的业务发展中，农业发展银行要降低贷款的信贷风险，首先中央政府要减少对市场的不合理干预，不赋予国有粮棉油企业以政策性任务，从根本上取消企业的软预算约束。本文的第一点政策建议是进—步开放粮棉油市场，通过进一步的粮食流通体制改革使国有粮棉油企业成为真正的市场主体，在市场自由竞争中发展壮大，取消一切政策上的优势，彻底打破企业的软预算约束预期。

　　其次，当现有管理体制诱致的金融风险在现有的制度框架内累积甚至无法化解时，现有制度成本(包括经济成本和政治成本)远远大于制度收益，政府效用函数必然从租金最大化向效率优先转移，政府合理的选择是推进农发行改革，实施效率型制度创新。本文的第二点政策建议是农业发展银行要正确认识不良贷款的产生机制，顺应政府效用函数的转变，确立效率导向的业务发展战略，主动推动制度创新，对内建立科学的治理结构，硬化总行对基层机构的预算约束，寻找合适的业务领域，成为制度变迁的“第一行动集团”，通过增量改革来化解存量。

　　再次，目前地方政府与国有企业仍然存在某种程度的政企不分，企业的经营机制没有理顺，经营目标仍然扭曲，这一点在经济不发达地区尤为明显。本文的第三点政策建议是在目前地方中央的关系没有理顺、地方政府债务包袱沉重的情况下，农业发展银行在经营管理中要依靠地方政府开展工作，但不可依赖地方政府，必须把评价地方金融生态环境纳入贷款审批之中。

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