政策性银行监管的国际比较及其对我国的启示((2)

　　日本政策性金融每年的投融资规模和投向宏观计划(财政投融资计划)及计划的执行情况(包括每年的资金运用等财务情况)都需要接受独立的会计检查院的审计，大藏省每年还要编制决算提交国会。日本会计检查院在其提交的政策性金融决算审计报告中，除重点反映预算执行情况、揭露存在的问题外，还对某些支出的效率进行分析，必要时附上改进建议，以便政府和国会作出处理和改进。菲律宾政府通过定期或不定期地审计菲律宾开发银行的贷款方向和重点，检查其财务收支和盈亏情况，同时还强化反腐败监查。例如，重组后的菲律宾开发银行在银行章程中规定银行所有人员均应遵守国家公务员法；董事会成员随时向董事会报告在任何经济机构的全部经济利益情况；银行人员及其第二代亲属的个人利益涉及银行利益时，要将事实公布于众；银行人员不得以任何形式向本行索取贷款和作本行的担保人；银行任何人员均无任何特权，也不得利用贷款之便，强行索取佣金、礼品或其他不合法的任何费用；银行人员要向董事会报告本人及第二代亲属子女在任何经济机构拥有2%以上股权的情况等。韩国审计监察委员会负责监察韩国产业银行的会计清算以及任何业务计划中的违法行为。德国监察机构被授权可以采取一切手段，使德国复兴信贷银行的运作符合法律、章程及各项规定。审计人员由复兴信贷银行董事会提议，监察机构任命，该程序与联邦审计署的要求一致。泰国工业金融公司要接受泰国银行根据财政部指示对其进行的审计，以确保其审计标准与其他金融机构一致。

　　三、商业性银行监管与政策性银行监管的差异分析

　　商业银行监管的总体目标是通过对商业银行的监管维持一个稳定、健全、高效的银行体系。商业银行监管原则：一是安全性原则，通过监管使商业银行开展业务时做到遵纪守法、稳健经营。二是效益性原则。通过监管使银行业得以健康发展，保护银行股东的长久性利益。三是统一性原则。通过监管促使商业性银行的经营活动与政府的金融政策保持一致性。

　　商业银行监管的主要内容包括市场准入的监管、业务营运活动的监管和市场退出的监管三方面。监管当局可以借助以下手段进行监管：一是法律手段，通过运用法律法规，维护商业银行业的竞争秩序，保护金融交易参与者的合法权益。二是市场手段，通过发挥市场机制的约束和淘汰作用，保证商业银行在整体上长期安全稳健地运行。三是行政手段，主要指通过行政措施对市场准入、市场退出和行政处罚等方面实施监管。

　　由于政治、法律、民族传统和经济发展水平的差异，世界各国在商业银行监管模式及监管的具体内容上存在着差异，根据各国对商业银行监管权力的集中程度，商业银行监管体系可以分为以下三种模式：(1)一元多头式。一元多头式监管模式的特点是全国的商业银行监管权集中于中央一级，地方没有独立的权力(即一元管理权)，但在中央一级拥有和行使监管权的不是一个机构，而是由两个或两个以上机构共同实施对商业银行的监管(即多头管理)。这种监管模式可以提高监管的权力，但运行效率的关键在于各监管机构的合作，采用这种监管模式的国家通常是出于国家权力集中和各机构权力制衡的需要，如日本、德国、法国等。(2)二元多头式。二元多头式监管模式的特点是中央和地方两级都有监管商业银行的权力(即二元管理权)，同时每一级又有若干监管机构共同对商业银行实行监管(即多头管理)。这种监管模式可以确保分工明确，各负其责的监管机构能从不同侧面和不同角度及时发现银行在经营中的问题和漏洞，各监管机构间的相互制衡，也有助于防止权力的滥用，提高监管的质量，但也易造成职权重复，影响监管效率等弊端。采取这种模式的典型国家是美国和加拿大，这也反映出这些国家地方权力较大的特点。(3)集中单一式。集中单一式监管模式的特点是全国商业银行的监管由一家官方监管机构(央行或某一专门机构)集中掌握与运行。这种监管模式使监管权集中，法规统一，有助于提高监管的效率，但也有可能使监管部门作风官僚化以及监管任务过重而造成一些弊端。这种监管模式在发达国家和发展中国家都很普遍，但二者形成机制却有所不同，发达的市场经济国家实行这种模式是金融高度发达的结果，是与其完善的市场体系相适应的。

　　各国的情况表明，政策性金融的监管不能像监管本国的商业性金融那样。在很大程度上，政策性金融是政府的一个政策工具，这种工具必须有适当的弹性，因为在有些情况下它可能是政策工具，在另一些情况下它也是对外援助的一种工具；再一点就是，由于政策性金融的业务活动日益超出本国的范围，所以其造成的影响也就越来越受到国际社会的关注，在这种情况下，相对地保持一定程度的弹性是有好处的，它能在一定程度上避免处于被动地位，所以在监管政策性金融时应该考虑到这一点。

　　通过以上比较可以看出，政策性银行因其具有很强的政治性特点，与国家的诸多政策，如政策倾斜、对外援助等紧密相连，因此它比商业性银行具有更浓重的政治性色彩，受到各级政府行政的监管也较多，这些特点也注定了政策性银行不能像商业性银行一样以赢利为目的；由于不以赢利为目的，与商业银行相比，政策性银行的监管受到市场调节的影响便没有商业性银行受到市场调节的作用那么明显；政策性银行很多时候是一个国家对外交往的政治工具，政策性金融法律具有明确性和弹性两个方面。因此，在政策性银行监管方面存在的原则性问题绝对不能通融，而具体问题则需要具体分析。可以在我国尝试建立自成体系的政策性金融发展与监督管理委员会，以更加有效地发挥政策性金融的作用。

　　四、结论

　　当今的中国社会是一个法制社会，在经济生活的任何一个领域，必须做到有法可依，这样才能使社会的各个方面有序运行，对于政策性金融机构来说同样如此。世界各国对政策性银行的监管在很大程度上体现了依法治国的特点，基于政策性银行的“政策性”特点，政策性银行又必然与政府机构具有密不可分的关系，这主要体现在政策性银行的主要官员通常都由国家元首与政府首脑选择与任免，以及国家审计机构定期或不定期地对政策性银行进行审计(稽核)等这些方面。

　　通过对商业性银行监管模式进行分析，可以发现各国既有显著的差异，又有明显的共性，即在监管机构的设置、监管权力的分配方面各不相同，但在监管内容的范围方面极为相似；同时，通过比较，政策性银行监管法律的弹性机制、政治性色彩、受市场影响等方面与商业性银行的不同之处便凸显了出来。

　　与发达国家相比，我国政策性金融体制建立得比较晚，而且是在改革开放15年之后才建立进出口政策性金融体制的。到目前为止，我国的政策性金融体系走过了仅仅10多年的历史，相对较年轻，一方面处在发展的初期，还有许多不完善的地方；另一方面可以充分借鉴发达国家的经验，少走弯路，利用“后发优势”，建立起适合我国国情的政策性金融体制。

　　参考文献：

　　[1] 鲁瑞芸.试析商业银行监管的国际比较[J].山东经济，2002，(5).

　　[2] 潘德平.国外商业银行监管研究及启示[J].财经问题研究，2005，(3).

　　[3] 白钦先，徐爱田，欧建雄.各国进出口政策性金融体制比较[M].北京：中国金融出版社，2003.

　　[4] 白钦先，王伟.各国开发性政策性金融体制比较[M].北京：中国金融出版社，2005.

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