收入风险更替与社会保障的重心转移(3)
2017-10-02 01:06
导读：未来的老龄化风险与养老保障 养老问题由来已久，传统社会主要依靠家庭养老，进入工业化以后，家庭养老的基础已不复存在，社会养老被提上日程。最
未来的老龄化风险与养老保障 养老问题由来已久，传统社会主要依靠家庭养老，进入工业化以后，家庭养老的基础已不复存在，社会养老被提上日程。最早的养老法规可见1669年法国的《年金法典》，但只是对航海业的关照，正规的强制性养老保险制度建于1889年德国的《老年残疾保险法》。1935年前后，西方主要国家相继建立起养老保险制度，到目前，世界上多数国家都有养老保障。但是，社会保障的重心长期以来并没有放在养老方面，原因是上世纪90年代以前，世界人口平均寿命还比较年轻。1999年，世界上60岁以上的老年人比重首次达到10%，标志着全世界开始进入到老年型社会，当年也被定为“国际老年人年”。进入老年型社会意味着养老风险将是今后最大的风险，原因在于： 1.老龄化风险与以往的一切风险不同，它是一种持续性的、增长性的风险，以往的收入风险都是阶段性的、非持续性的风险。如工伤事故主要缘于工业化初期的技术不完备以及劳动者与机器的直接结合，当技术的安全性能提高，特别是自动化、信息化成为工业化的核心组织系统后，避免人与机器直接接触，生产的安全性大大提高，工伤事故也大幅度降低。失业风险主要缘于人口无节制的增加和技术对劳动的替代，但随着人口老龄化程度提高，劳动力供给减少，人口增长率的下降，失业风险也会随之减弱和消除。唯独老龄化有不断加重的趋势，这是一个不可逆的过程，因为人的平均寿命会随着科学技术的发展，生活质量的提高而不断增长。另外，人类的生育观念已经发生了根本性的改变，生育率有不断下降的趋势，在一个相当长的时期内，老龄化的加重是一个不可改变的事实。 2.个体老年保障延续时间长。其他保障的支付几乎都是临时性的，如工伤、医疗、失业、生育保险等等，最长不超过2年，而人在退休后的寿命余年平均在10年以上，而且还有增长的趋势。如此长的养老金支付期，需要雄厚的、持续性的资金供给，这对保障基金来说是一个极大的考验。目前，养老保险金的支付金额在社会保障总金额中占有绝对的比例，如我国2004年社会保障支付的总金额是4778亿，其中养老保险金是3502亿，占总金额的73%，对如此大比例金额进行长时间支付，其压力可想而知。同时，老龄化过程也是医疗保障费用增长的过程。老年人口身体质量普遍下降，不仅需要经常性的医疗服务，而且也需要较多的护理和照料，老年人口是医疗服务需求最高和医疗费用支付最大的人群。这方面的压力不可小视，据美国统计部门的数据显示，长期以来美国政府的财政支出中，卫生保障支出仅次于国防开支。[7] 3.老龄化导致老年抚养比不断提高。老年抚养比是指退休人数与在职劳动者人数之比，它反映出每百名在职劳动者所赡养的老年退休者数量。抚养比越高，说明在职劳动者的抚养压力越大。据专家预测，世界平均抚养比在2002年是1：9，到2050年达到1：4；而发达国家将达到1：2.在这方面，中国的老年抚养比提高得更快，2000年为19.91%；到2050年和发达国家一样将达到50%，即每2个人抚养1个人。[8]以上还没有考虑少儿的抚养比，如果计算总和抚养比，世界各国都会提前一半时间达到。老龄化的不可逆性反映出养老压力将会日益加重，成为社会保障难以化解的难题，因此，西方国家社会保障改革的重心也会放在养老保障上。有四个显著趋势：一是公共养老金制度将逐渐被以个人积累为主、国家资助为辅的方式所取代，即现收现付制将逐步转变为完全积累制或部分积累制，如新西兰、澳大利亚等国家个人养老金中的个人积累部分约占75%.[9]二是养老金管理和经营将从国家为主转到商业保险公司经营为主。三是养老金的补充部分，不是主要靠财政拨付，而是靠基金运营。四是延长退休制度，通过推迟养老金发放来缓解社会保障资金压力。 社会风险经历了一个由外部风险向内部风险转移的过程，即由最初的自然风险（自然灾害），转向人身风险（工伤、疾病），再过渡到能力素质风险（技术、知识），最后发展到人口结构性风险（社会老龄化）。前三项转变意味着，随着科学技术的发展，知识更新的提速，对人的威胁越来越指向个人的内在素质。社会保障的发展也在顺应这种变化，逐渐从低层次保障过渡到高层次保障，从最初的工具性职能、经过权利性职能、过渡到人力资本性职能。 工具性职能是在社会保障初期为了调节阶级矛盾、促进生产、维护社会安全所采取的权益之计。如英国的《济贫法》主要是为了控制社会混乱，德国的社会保险主要是为了缓解劳资矛盾。只有在满足资本统治要求的前提下，政府才能做出这样的制度安排。因此，这时的社会保障完全是作为效率的润滑剂，发挥降低市场交易成本的作用。权利性职能是社会保障发展的中期，民权理念和民主程序成为社会的核心价值。效率为公平服务，经济目标服从社会目标，大多数人的福利最大化成为社会评价基准。但是，权利性保障由于过分追求公平而抑制了效率，特别是进入信息社会后，贫困的至因已由物质性缺失转化到能力性缺失；正因为如此，阿马蒂亚。森提出，在社会保障建设的理念上，要以“能力”中心观取代幸福的效用观，主张对穷人的生存救助应转变到提供发展机会和发展能力。[10]人力资本职能，是指通过知识教育、技术培训、科学传播等方式提高人的素质，增强社会竞争能力。这是上世纪90年代贯穿在积极福利思想中的一个核心概念，在积极福利思想中，社会保障被重新定位于人力资本投资，使社会保障既是社会的安全网，又是一种人的发展的基础，从而使社会保障走过生存保障、福利保障、并最终达到能力保障。它弥补了工具性职能只注重效率和权利性职能只注重公平的片面性，将经济发展、社会发展和人的发展融合一起，以发展求得福利，正是科学保障观的体现。 我国未来的养老风险是一种人口结构上的风险，它将导致社会保障管理模式和运行方式发生重大改变，即由资金供给性保障转向生活照料性保障。除了养老金供给外，还要求有廉价的公共服务体系和完善的社区功能支持系统，功能组织的行为关照和精神慰藉将成为社会保障的重要内容，这是一场广泛的社会动员，是一种在新型社会伙伴关系基础上形成的新保障范式。 参考文献： [3][4]刘燕生。 社会保障的起源、发展和道路选择。 北京：法律出版社，2001 [10]姜向群。 老年社会保障制度研究。 北京：中国人民大学出版社，2005
