我国教育财政资源配置理念变迁的逻辑与历程((2)
2017-08-22 02:01
导读：（二）“像抓经济工作那样抓教育”的教育财政资源配置理念(1981年—1991年) “像抓经济工作那样抓教育”的教育财政配置理念，产生于我国从计划经济到
（二）“像抓经济工作那样抓教育”的教育财政资源配置理念(1981年—1991年)
“像抓经济工作那样抓教育”的教育财政配置理念，产生于我国从计划经济到市场经济转轨时期。这一时期，我国
政治、经济及社会各方面发生了巨变，经济体制、财政体制、教育体制等重大改革，尤其是《中共中央关于教育体制改革的决定》提出，“教育必须为社会主义服务，社会主义建设必须依靠教育”，教育的战略地位的确立对政府教育财政配置理念的转变产生了重要的影响。
1.政府“像抓经济工作那样抓教育”的教育财政资源配置理念选择。1980年12月1日，《人民日报》头版头条编发了社论：《全党全国人民都要重视教育》。1982年9月1日，胡耀邦在中国共产党第十二次代表大会上所做的《全面开创社会主义现代化建设的新局面》的报告中提出：“在今后二十年内，一定要牢牢抓住农业、能源和交通、教育和科学这几个根本环节，把它们作为经济发展的战略重点。”“必须大力普及初等教育，加强中等职业教育和高等教育，发展包括干部教育、职工教育、农民教育、扫除文盲在内的城乡各级各类教育事业，培养各种专业人才，提高全民族的科学文化水平。”把教育提高到全党战略重点之一的地位，在党的历史上还是第一次，这是对社会主义建设规律认识上的一个飞跃，是我国教育发展史上的一个重大转折。当年12丹10日，由五届人大五次会议批准的国务院总理赵紫阳的《关于第六个五年计划的报告》中提出，“六五计划”安排教育、科学、文化、卫生、体育事业的经费占国家财政支出总额的15.9％，比“五五计划”的11％有了很大提高，他还承诺，这方面的经费还要逐步增加。这一系列努力的结果是在中宣部办的刊物《半月谈》上，对教育的宣传口径成为：“要像抓经济工作那样抓教育”。1985年，邓小平同志在第一次全国教育工作会议上，又一次提出，“各级领导要像抓好经济工作那样抓好教育工作。”
2.教育财政投入初步制度化；1985年5月27日，《中共中央关于教育体制改革的决定）提出，“教育必须为社会主义服务，社会主义建设必须依靠教育”，教育的战略地位达到了建国后前所未有的高度。《决定》还首次规定了“两个增长”，即中央和地方政府的教育拨款的增长要高于财政经常性收入的增长，并使按在校生人数平均的教育费用逐步增长。教育的地位、政府对教育的承诺开始以行政命令的形式确立下来。
针对过去政府教育财政投入的随意性以及教育经费的不稳定，政府对教育财政投入做出了相应的法律规定，从而使政府教育财政的投入开始逐步实现制度化。这些表现在：1986年4月12日第六届全国人大第四次会议通过《中华人民共和国义务教育法》。《义务教育法》“第十二条，实施义务教育所需事业费和基本建设投资，由国务院和地方各级人民政府负责筹措，予以保证。国家用于义务教育的财政拨款的增长比例，应当高于财政经常性收入的增长比例，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长。地方各级人民政府按照国务院的规定，在城乡征收教育事业费附加，主要用于实施义务教育（人民日报，1986年4月13日)。义务教育的地位和政府对义务教育的承诺开始上升到国家法律（真正意义上）的高度。这一期间，国家财政用于教育支出的比例不断增长。
（三）教育“优先发展”的教育财政资源配置理念 (1992年—1998年)
教育“优先发展”的教育财政资源配置理念内生于社会主义市场经济体制的建立和不断完善阶段。社会主义市场经济体制的建立和不断完善，从根本上改变了传统计划经济的资源配置方式，政府职能与市场职能界限逐渐界定，政府逐步退出生产经营领域，转向社会公共服务和社会公共产品的提供等公共职能的发挥上。与此同时，政府财政职能也向公共化方向转变，财政职能的转变促进了教育公共性的体现。虽然这一时期，政府与市场职能的界限没有被清楚地界定，尤其是在实践上还交叉作用，财政职能也执行着经济建设和公共服务双重职能，但总体的趋势是朝着财政职能公共化方向发展的，财政公共服务职能相对突出。同时，教育体制改革尤其是教育投资体制改革，教育在综合国力竞争中的地位不断增强，共同促进了政府教育“优先发展”的教育财政资源配置理念的形成。
（转载自科教范文网http://fw.nseac.com） 1.政府教育“优先发展”的教育财政资源配置理念选择。1992年1月16日，教育部印发《全国教育事业十年规划和“八五”计划要点》，提出20世纪90年代教育工作的基本指导方针是：“坚定不移地把教育放到优先发展的战略地位，使教育同经济协调发展并适当超前。确立教育的战略地位，对我国的现代化建设至关重要。从根本上说，教育是社会主义现代化的基础工程，也是促进国民经济持续、稳定、协调发展的重要保证，教育的周期长，必须适度超前。1992年10月12日，江泽民在中国共产党十四大报告中说：“科技进步、经济繁荣和社会发展，从根本上说取决于提高劳动者的素质，培养大批人才。我们必须把教育摆在优先发展的战略地位，努力提高全民族的思想道德和文化科学水平，这是实现我国现代化的根本大计。”教育优先发展的战略地位被写进党的全国代表大会报告，这在共和国
教育史上还是第一次。1994年6月14日，在第二次全国教育工作会议上，江泽民批评了一些地区不重视教育的现象，他再一次重申：只有把教育搞上去，才能从根本上增强我国的综合国力，才能在激烈的国际竞争中取得战略主动的地位。
2.教育财政投入进一步制度化。1993年2月13日，中共中央、国务院印发《中国教育改革和发展纲要》。在这一文件的第六部分，对教育投入做出了新的规定：(1)逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，本世纪末达到4％，计划、财政、税务等部门要制定相应的政策措施，认真加以落实。(2)各级政府必须认真贯彻《中共中央关于教育体制改革的决定》所规定的“中央和地方政府教育拨款的增长要高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长”的原则，切实保证教师工资和生均公用经费逐年有所增长。要提高各级财政支出中教育经费所占的比例，“八五”期间逐步提高到全国平均不低于15％。省（自治区、直辖市）级财政、县（市）级财政支出中教育经费所占比例，由各省、自治区、直辖市政府确定。乡（镇）财政收入主要用于发展教育。在提出“三个增长”的基础上，又提出“两个比例”，这是中华人民共和国教育史上第一次对教育财政投入的整体状况进行量化控制。
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3.教育的公共性进一步得到体现。这一时期，政府财政职能逐渐由过去经济职能向公共服务职能转变，教育财政在政府财政支出所占比例逐步提高，有效地促进—了教育公共性的体现，主要表现在：(1)入学人口比例逐年提高。普及九年义务教育的实施有力促进了我国公众接受教育机会的扩大，到1998年义务教育阶段入学率已达到98.9％，高中教育入学率达到42.8％，高等教育入学率达到9.8％。(2)国家财政用于教育支出的不断增长。1992年，政府教育财政支出为621.71亿元，到1998年，政府教育财政支出为1726.30亿元。(3)教育财政转移支付制度的建立。为适应分税制改革，解决贫困地区教育发展资金问题，中央政府从1995年开始实行教育财政转移支付制度，转移支付数量逐年增加，范围不断扩大，对贫困地区教育发展起到积极扶持作用，如从1995年开始的“国家贫困地区义务教育一期工程”，中央转移支付资金达39亿元，加上各级政府配套资金共有一百多亿元，资助范围包括中西部18个省市的贫困地区，在一定程度上促进了教育公平这一教育公共性的实现。
4.教育财政资源配置“错位”。政府教育财政投入在财政总支出比例的增加为实现教育公共性做了财政总量上的保证，但教育财政的内部配置“错位”未能使教育公共性得以充分体现，这主要体现在：
(1)三级教育财政配置错位。1995年义务教育生均经费在经过简单算术平均后为378.91元，与高等教育5442.09元的生均经费相比，相差14.36倍，若单就农村义务教育生均经费(305.95元)与普通高等学校生均经费相比，这一差率则扩大到17.18倍;1995年全国义务教育生均公用经费为44.38元，高等教育为2339.73元，相差52.72倍，若单就农村义务教育生均公用经费(26,26元)与普通高等学校相比，这一差率则扩大到89.09倍;1996、1997这两项指标有所下降，但在1998年，它们之间的差距再次拉大，并呈上升走势，重新回升甚至超过了1995年的水平。义务教育投入偏低，直接影响到九年义务教育的普及，进而影响到全体国民素质的提高。
中国大学排名 (2)地区之间的不均衡，义务教育财政责任的基层化，地区之间经济发展和财力的差距巨大，加之中央和省级政府义务教育财政转移支付力度不足，使得我国地区之间义务教育财政资源的不均等达到了惊人的程度。有研究表明，我国省（市、自治区）之间义务教育生均经费的差距逐年加大：1993年小学生生均教育经费最高的上海市为783.44元，最低的安徽省为125.64元，相差6倍;初中生均教育经费最高的北京市为1569.34元，是最低的贵州省284.14元的5.5倍。1998年则分别为8.8倍和7倍。这反映了地区教育资源严重的不均等。这仅是省一级的比较，若比较的层级降低，如比较县或乡级单位，差距将更加惊人。教育经费和教学条件的巨大差距，使入学率特别是教育质量必然产生巨大差距。据一项义务教育质量研究的结果，西部地区教育质量明显低于东部地区。
(3)农村教育的歧视与衰落。教育财政资源的地区不均等在很大程度上是城乡不均等的折射，但城乡之间的不均等除了表现在学校教育资源的差距外，还表现在教育经费负担和其他对农村居民的教育歧视。首先，教育法规明确规定农村居民要负担教育费附加。各地征收教育费附加的具体方式不同，有按收入征收的，有按人口征收的，有按承包土地征收的，不一而足。但对城镇居民，大多数地方没有负担教育费附加的责任。其次，对义务
教育学校的基建支出负担，教育法规也做出了城乡有别的规定。城镇由政府负担，农村则要求乡村负责，部分通过向农民集资解决。由于义务教育财政制度的城乡差异，导致城镇学校与农村学校在经费、师资、教学条件各方面出现很大差异。1998年，全国初中教育年生均预算内经费城镇为813元，农村只有486元;小学教育城镇为520元，农村为311元。即使在经济落后地区，城乡差异也很大。1998年，贵州初中教育年生均预算内经费城镇为560元，农村只有301元;小学教育城镇为375元，农村为208元。城乡在办学条件、师资力量等方面的差距，虽然由于缺乏统计资料，不能做出量化比较，但从农村学校的危房比例高、基本教学仪器不足、代课教师多等现象反映差距确实是巨大的。
内容来自www.nseac.com （四）教育“重中之重”的教育财政资源配置理念(1999年—）
教育“重中之重”的教育财政资源配置理念内生于我国政府提出建立公共财政框架条件下。1999年，我国政府提出建立公共财政框架，财政职能发生了根本性变化，政府公共支出的范围得到有效的规范，政府财政支出的“越位”和“缺位”问题正逐步得到解决，政府在教育财政支出方面实现了制度性的“归位”。
在公共财政框架下，政府与市场的职能划分更加明确，政府财政职能在于只承担提供公共服务和公共产品。对教育产品公共性界定，使得政府教育财政支出可以依据教育产品“公共性”和公共性程度的不同进行投资重点的选择。在中国现行的公共财政体制下，相对其他教育级次，义务教育是“公共性”程度最高的教育产品，即义务教育产品公共性程度是最高的，应是政府教育财政投资的重点。在义务教育中，农村义务教育“公共性”更强。农村义务教育作为教育投入的“重中之重”理应成为政府教育财政资源配置理念选择。
1.政府教育“重中之重”的教育财政资源配置理念选择。1999年第三次全国教育工作会议明确指出：“政府的教育拨款主要用于保证普及义务教育和承担普通高等教育的大部分经费，地方各级政府要确保义务教育的资金投入并做到专款专用。在非义务教育阶段，要适当增加学费在培养成本中的比例，逐步建立符合社会主义市场经济体制和政府公共财政体制的财政教育拨款政策和成本分担机制”。并且有学者当时就提出：“预计今后5—10年，全国将形成关于义务教育事业的地方财政拨款、中央和省级财政转移支付和专项资助等制度，从体制上逐步扭转财政性义务教育经费不足的状况，实行保证普及义务教育经费和教师待遇的县级政府统筹制度。”省级政府要落实对农村义务教育投入的责任，积极调整本地区财政支出结构，逐县核定财力，建立规范化的转移支付制度，加大对财政困难县的转移支付力度，保障县级财政具有对农村义务教育经费需求的基本支付能力。
（转载自科教范文网http://fw.nseac.com） 为了解决农村基础教育财政投入的不足，2001年，中央政府决定实行“以县为主”的基础
教育管理体制，并将政府教育财政投入重心上移，明确规定了各级政府在基础教育中的责任，以确保基础教育的公共性的实现。2002年4月14日，国务院办公厅下发了《关于完善农村义务教育管理体制的通知》，进一步明确了各级政府在义务教育中的责任。
2.社会弱势群体教育财政救助制度的出现。教育财政转移支付制度是促进教育均衡，充分体现了政府财政支出公共性的教育手段。自实行教育财政转移支付制度以来，中央政府教育财政专项转移支付力度不断加大，从1998到2002年共累计投入489亿元，有力地促进了贫困地区贫困人口基础教育条件的改善。为更好地体现教育财政的公共性，国家相继建立了对社会弱势群体教育财政救助制度。1996年6月国务院出台了《关于国家助学贷款管理规定》，之后基本形成了奖、贷、助、补、减相结合的贫困学生资助制度框架。2001年6月7日，教育部、财政部联合印发了《关于对全国部分贫困地区农村中小学生试行免费提供教科书的意见》，对国家扶贫开发工作重点县、到2000年底未普及初等教育县的全部农村小学生和未通过国家基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲验收县农村初中学生中家庭经济困难的学生，以及
特殊教育学校（特教班）的学生予以免费提供教科书。
2004年中央免费提供教科书制度的经费达到4亿元，覆盖面已达到中西部贫困家庭学生总数的32%。从省级以下政府来看，2001年9月广东省出台政策，财政出资3亿元，用于免除全省人均年收入低于1500元以下困难家庭子女义务教育阶段的杂费和书本费，全省约70万学生受益。减免学杂费、书费的义务教育的资助制度出现，是政府对贫困人口、弱势群体接受义务教育所实施的体现教育财政公共性的最好体现。2003年底，国务院办公厅转发了教育部等6部委《关于进一步做好进城务工
就业农民子女义务教育工作的意见》，明确由流入地政府负责进城务工就业农民子女接受义务教育，以全日制中小学为主接受农民工子女接受义务教育，加强对以接收进城务工就业农民子女为主的社会力量所办学校的扶持和管理，对设立这类学校条件可酌情放宽。
（科教范文网http://fw.NSEAC.com编辑发布） 3.公民教育权利平等受到关注。在基本完成“普九”任务之后，公民入学权利的平等问题已基本解决，但如何平等地享有优质教育资源成为公众关注的热点问题。重点学校制度得到激烈的抨击，区域内、城乡间教育资源非均衡问题也受到更多的关注，从2001年起，政府开始实施教育均衡发展战略，同时，规定了学校办学条件标准化。对薄弱学校准备实施“最低保障”，对重点学校实施最高或上封顶的标准限制。政府教育财政支出重点倾斜于薄弱学校，师资力量实行流动配置，以强带弱，促进学校间优质教育资源的共享，进而达到均衡，保障公民教育权利的基本平等。
三、简要的评述
我国教育财政资源配置理念变迁的逻辑与历程，印证了我国选择公共教育财政制度的历史必然性，基本勾画出我国公共教育财政制度形成的轨迹。公共教育财政制度是财政的公共性与教育公共性的统一，是通过教育财政资源的配置，最大限度地满足教育公共性实现的制度安排。我国公共教育财政制度既不完全是在原有制度基础上的“重构”，也不完全是制度从头开始的“建设”，而是与我国公共教育和财政制度演变相联系的生成。公共教育财政制度是相关利益、团体利益博弈的内生性制度，社会利益关系的协调是制度生成和发展的社会基础。公共教育财政制度体现对社会各阶层利益主体预期和即期收益的满足。从收入较低阶层利益主体的收益来看，公共教育财政制度保障了他们受教育权利的实现；从收入较高阶层利益主体的收益来看，公共教育财政制度扩大了他们受教育的选择权利；政府实现了近期和长远利益的统一，中央政府执政形象与长治久安的统一。公共教育财政制度的出现和实施是各种相关利益主体利益协调的效用最大化。
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