政策执行中的地方决策与变异(1)(2)
2017-08-23 06:19
导读：第二，财权事权分离的制度，打消了教育 行政管理 的积极性。正像调查中很多干部讲的那样，既然经费的事是其他部门管的，我何必插一手讨人嫌呢，“
第二，财权事权分离的制度，打消了教育
行政管理的积极性。正像调查中很多干部讲的那样，既然经费的事是其他部门管的，我何必插一手讨人嫌呢，“不干事就没有事（麻烦）”。这确实是令人感叹的挫折感。此外，省一级财政中有相当复杂的繁文缛节，教育厅毫无信心可言，在县一级更是怨声载道，所欲作为的大事差不多被“不给报帐”的畏难情绪所左右，“不去管事、干事”成了合理的决策程序，经费的实际效用更无从谈起。甚至那种“下级只要听从上级”、“保住乌纱帽”、多多“报喜不报忧”的风气倒是成为常态的了。
第三，导致经费运营的低效率、低质量。省教育厅认为，“感觉教育管理没有抓手”，“学校的钱直接到财政，教育部门却不知道有多少钱、是怎么用的”，“外行管钱用的很不规范”。县一级基层认为“管财不管事、管人不管财”的制度不科学、不民主，“成本小、效率高的最大障碍是事权人权财权的不统一”；而实际上财政局也并没有掌管教育经费的积极性，鉴于“吃饭财政”的背景，他们承认并没有对经费作过“认真的规划”。此外，还要启动对此“分离”制度的监督与评价，职能交叉，机构矛盾，“摩擦成本”加大，资源与效率都会消耗在无穷无尽的内耗之中！
五、真实的系统：积极的政策变异
上述“财权事权分离”还主要地是一种机构职能设置的方式。这意思是说上述行政系统还并不完全等同于一个真实的行政系统。如果说，“财权事权分离”有形式主义之嫌，它带来效率低下的可能，它主要是用来汇报工作或“文本务虚”的，那么，实践中的安徽行政中却有着积极的精神。这里面有上面说到的政策文化的因素，颇有忍辱负重的味道。
（科教论文网 Lw.nsEAc.com编辑整理） 因为县级财力低下，转移支付不到位，入不敷出，这是无法务虚的现实。安徽既无法或“不敢向中央要钱”，教育部又三申五令地发出“不许乱收费”、“不许公校改制”的强硬条例，因而安徽在执行中央政策时就必然采用“开不了源就要想办法节流”的地方措施（注：尽管我们看到2004年安徽代表在全国人大会上的经费提案）。这可以说是近年来安徽地方政策的主要内容，即想方设法地向下聚敛乡镇财力，企图再次配置资源，杜绝浪费，以支撑“以县为主—转移支付”的体系。在这个意义上，“节流敛财”是一种政策变异，也可以说是积极的变异。
这个“节流敛财”的地方下位政策，主要表现在 2001年后出台的“一破三立”改革措施上。即：一破（撤消）原乡镇教育办公机构（原称为局、室或组），认为该机构“靠收钱过日子，现在已经没有存在必要，办公人员通过三种途径安置回原单位”。一立中心学校以替代原乡镇办公机构的非经济职能。二立县级教育核算分中心，“实行公共财政”主管预算外的收费，同时接受省级核算中心领导，负责“把杂费、代收代支费用（两者为预算外收费）集中到中心，然后再分期、分批用到教育上来”。三立县级人才管理中心，管理全县校长、教师的编制……。这个措施的聪明之处是打着“以县为主”、抑制“乡镇乱收费”的旗号，实为收敛分散的财力。且不论以往的经费政策就是不好的，收取杂费或代收费与乱收费也没有必然联系，我们可以看到这“一破三立”的措施是有一定效用的。而这么改，实际上要冒着“安置大批原乡镇机构人员”的危险，安徽政府在这方面强大的、把握政策、稳定社会的能力，给我们留下了很深的印象。而在县一级，“办法是通过降低标准，精打细算来对付”的，所言降低标准是指只管教师工资，且只管国家标准的部分，省补贴、地方补贴都没有，“再一个精打细算就是借和创收”。
在调查中，我们可以感受到安徽省、县两级教育主管部门“强势政府”的气氛，很多下位政策果敢有力，宣传深入人心，奖惩得度，布置了各项执行检查环节，并且政府内部各部门也有较好的协作。其政策过程，正如教育厅所介绍的：“我们首先相信中央领导的大方向，再协调各部门，让下面了解政策。省发改委、财政厅掌握经费，物价部门、人事编办也要协调好。大家通过学习，拿出思路，厅领导统一思想。内部协调好了再向外部推行，试点，反馈，通气指导，共同提高。”总之，决策是个协调的过程。但是，不证自明，经费政策的基础是建立在经费之上的。一些诸如“教师的省津贴工资”、“危房定期改造”、“信息网络工程建设”等政策项目并没有确切的经费保障，或与应有的经费数额相差甚远。因此，我们也看到了很多政策变异的灵活性例子，这是一种执行变通的能力，是对刚性的决定采用“怀柔”的态度，并千方百计地激发起下级的积极性。这是安徽行政的特点。例如，下面一则案例：
中央给中小学8600万远程教育经费，我们采取了“不以县管理就不拨经费”的政策，同意以县为主的地区就拨经费，并要求下面提出申请；同时，我们要求县里拿20％配套经费。总之，我们的分配是：“经费跟着项目走，项目跟着工作走”。
这里，鼓动下面县里积极申请就是一种软硬兼施的策略，要求县里配套20％不仅增加了经费而且暗示了机会的珍贵性（这当然是“转移支付”的普遍手段）。其实，这笔专项经费面对安徽50多个县是极其有限的，而很多的县实际上也没有足够的储备资金，所谓的项目配套经费是空的。拨款之后也难以做到专款专用，情急之下一些专款或转移支付就会被挪用、拆借。此外，还有县直属的中学“扩招生高收费”统筹提留等等土政策。这些例子，在理论中当然是典型的行政混乱，它破坏了诸如预结算制度、专款专用制度、收费政策等等的逻辑。但是，在现场调查中我们切身感受到，很多场合恰恰是这种“破逻辑”能力，使安徽如此规模的教育能够在经费极度匮乏的条件下得以维持，实现了穷省办大教育的事业，况且相当多的事由缘于“发放工资”的基本要求，这种机变手段对稳定社会局面有着根本的作用。或许其“自生自足”的系统状态正给予我们这样的启示：也许某种非划一的、分权式的模式是更切合实际的。
（科教作文网 zw.nseac.com整理） 事实上，我们看到现代“强而能政府”与“大社会小政府”的治理思想，在安徽被巧妙地混合在一起了。这在各级行政机构中，尤其在WH等较发达地区有着深刻的影响力。这里的政策变异是指：当不能完全地执行上级的指令时，采用一些通融的做法，总是可以与“灵活地对待社会或市场”的思想相联系的。在WH地区，诸如“在保障基本质量的前提下实行择优付费”等经营思想是被广泛接受的，而政府对这些地区的政策监督也是比较宽松的。正如一些校长说的那样，省里、市里的管事婆婆不要太多，其实现在“越是穷的省，越左，收费就有人向上反映，说什么教育行风不好，而事实上是现在家长有这个需求，所以一刀切不合理，不切合实际”。如果是开明的领导就应该睁一只眼闭一只眼。
参考文献：
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中国人民大学出版社， 2003.
[2]王绍光。中国财政转移支付的政治逻辑[J].战略与管理， 2002,3.
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