浅论教育管理工作方式之行政管理方式(2)

    3.现代法规制度的建立和依法治校体制的形成，使管理作为一种教育管理工作方式的地位得到进一步确立与发展。为了对国家的教育进行有效的控制，在的教育活动中体现国家的意志，为了维护教育系统内部的平衡与秩序，各国纷纷采用教育立法的形式，制定出一系列的法规、条例、规章制度，作为国家对教育实施管理的依据。从宏观来说，国家通过立法体现对教育的控制与调节，管理教育的组织机构依法行事，其行为为国家权力所支持，体现着国家的教育意志，代表着统治阶级在教育方面的利益。这种运用国家权力制定教育法规制度行使教育管理的行为，使行政管理方式在教育管理领域进一步体现。从微观来说，为了维护学校组织各项工作的正常秩序，学校内部的管理人员也会针对各项工作制定一系列的规章制度，如教师管理制度、学生管理制度、教学与课程管理制度、管理制度、安全制度等。学校组织各职能部门、各类工作人员、各项工作依规章制度运行，这是行政管理方式在学校组织中稳固存在与发展的体现。

    三、行政管理作为一种教育管理工作方式的优点及其局限性

    行政管理是随着现代教育和现代管理的发展而发展的，它的诞生推动了现代国民教育事业的发展，促进了现代教育质量的提高。行政管理方式的优点明显，具体体现在以下方面:

    一是行政管理使教育管理活动有章可循、有法可依。行政管理要求建立各种政策、法规、条例、规章制度及上级部门的指示等，在教育管理活动中处理问题有章可循、有法可依。政策、法规、规章制度是教育管理活动稳定运行的有效保证，也是教育组织稳定运行的可靠保障。政策、法规、规章制度的执行有利于工作的规范化、秩序化。

    二是行政管理中各部门各人员职责权分明。行政管理依赖于边界清楚明晰的组织机构，依赖于职责权在组织机构中的明确分配。这就保证了在教育管理活动中事事有人负责，事事有人做，每个人都有自己的工作职责和工作范围，组织内部能形成较好的上下级关系和横向关系，能做到工作中职责权分明，既有利于工作关系的调整，又利于工作本身的顺利进行。

    三是行政管理具有一定的权威性和强制性。行政管理方式往往采用行政手段实施教育管理，即教育管理活动是依据上级的指示、领导的命令、红头文件、政策法规、规章制度、会议决议进行的。教育管理机构系统在思想上、纪律上要求服从集中统一的意志，教育管理主体发出的命令、作出的决定等是必须执行的，不允许有对抗行为。这就是行政管理的权威性与强制性。行政管理的有效性是建立在教育管理机构的上级权威性及强制性基础之上的。行政管理的权威性与强制性能使教育管理活动中令行禁止，保障国家对教育事业的有效领导与管理。

    四是行政管理注重效率理性。由于行政管理依托于一定行政组织，而行政组织的典型样式是科层组织，因此我们这里从科层制人手来讨论行政管理对效率的注重。罗伯特·默顿认为:“科层制度的主要功绩是它的技术效率，这种效率是通过重视精确、快速、专家控制、连续性、处理权限和对输入的最适宜的回报来体现的。科层组织的结构完全排除了各种人格化的关系和非理性的需要(敌意、焦虑和情感的卷入等)。”马克·汉森认为:“科层化的结构和管理被设计用来解决常规化的问题—用一种程序化和系统化的方法，以最少的、物力资源的投人来处理新产生的问题和争端。如果一个组织面临的争端和个人问题都被当做孤立的问题来处理的话(如学生人学、地板打蜡、准备等)，那么计划、协调、控制等问题就要花费大量的时间和资源。通过建立起组织常规性的运作程序，使组织的工作程序规范化，进而就能使系统的许许多多竞争性要求得到迅速而有效的处理。

    行政管理方式的局限性也很明显，这在前文论述其特征与优点时已经显露。按照辩证法的观点，任何事情都可以从不同的视角去察看，行政管理的优点在某种意义上也就是其局限性，具体体现为:

    第一，行政管理易导致管理的教条主义与形式主义。行政管理强调依照方针政策、法规、规章制度、文件精神办事，强调集中和统一，难以灵活处理复杂多样的情况。由于行政管理的强制性和权威性，也容易形成教条主义和唯意志论。“在各种情形下都依照规章行事，造成了初始目标的置换，并发展成僵化而不易调节的目标。形式主义，甚至是仪式主义的结果是，不可动摇地坚持谨小慎微地奉行形式化的程序。这可能会被夸张到这样一个程度:首要关心的是遵奉规章，却妨碍组织目标的达成。在这种事例中，我们看到了我们所熟悉的主义或官方的繁文褥节、办事拖拉的现象。

    第二，行政管理易造成管理的内耗，导致工作效率低下。行政管理机构具有层级性，层级越多，机构越多，上下级关系与横向关系就越复杂，内耗就越多，工作效率就越低。英者帕金森在他的名著((官场病—帕金森定律》一书中提出了“帕金森定律”(或曰“金字塔在上升”):当官儿的人，不管工作繁重是真是假，需要增加人手时，只要级别比他低的两个以上的助手，以使自己成了他们的领导，而让他们之间相互制约、牵制对方的提升;决不会找一个和自己级别相当的同事，以免日后在自己的晋升道路上树立了竞争对手。后来当官儿的人也都照着这样做。结果，当官儿的人越来越多，他们之间会给彼此制造许多工作，使每个人都忙碌着，“七个人在做过去一个人做的工作”。人多了，办同样的事花费的时间反而比过去多了。帕金森定律说明，行政管理人员总是或多或少地在增加，导致管理层级增加，复杂的层级结构和人际关系带来的则是工作效率的低下。

    第三，行政管理容易造成权责不对称。行政管理是层级管理，每一个管理层级都设有一定的职位，每一个职位都有相应的职权，也负有相应的责任，享有一定的利益，但如果缺乏相应的监督、制衡机制，行政职位的职权就可能会膨胀，职责则被漠视。这时行政职位上的权力和利益，往往成为一些人争夺的焦点。当然，这不是行政管理本身的缺点，而是在行政管理中缺乏监督、制衡机制造成的现象或流弊，但这种现象又只在行政管理中才出现。

    第四，行政管理容易造成个人意见与组织意见混同。行政管理依托行政组织，强调行政组织的作用，而行政组织的作用又是通过行政职位上的管理者—人来体现的。在某些场合处理某些问题时，如集体讨论决定、个人代表组织宣布决定时，往往体现为个人代表组织。事实上，在行政管理中，有时管理者个人代表组织的意见，但有时管理者作为个人仅仅是他个人的意见。然而，在行政管理中，常常容易将个人意见与组织意见混同，或以个人意见取代组织意见，导致执行人员无所适从或各行其是。

    教育层次与教育结构的多样性与复杂性，使教育管理工作需要有多样化的管理方式，行政管理虽有其明显的局限性，但作为一种重要的教育管理工作方式仍具有不可或缺性。