中国预算管理制度变迁的经济学分析(2)
2013-05-18 01:51
导读：局面，其原因主要有以下两个方面： 1.预算属于管理 领域，其制度变迁机制与其他领域有所不同 按照我国制度变迁方式转换的三阶段理论，地方政府的自
局面，其原因主要有以下两个方面：
1.预算属于管理领域，其制度变迁机制与其他领域有所不同
按照我国制度变迁方式转换的三阶段理论，地方政府的自发制度创新必须经过权力中心的事后追认。当地方政府的自发制度创新需求与权利中心的初始制度供给意愿不一致时，地方政府总是设法突破在给定的体制条件下权力中心设置的进入壁垒。
但是，在预算管理制度变迁中，由于我国实行的是多级预算体制，有一级政府就有一级预算，立法审批机构是全国人民代表大会和各级地方人民代表大会，就预算程序而言，与世界各国没有大的区别。对于下级人大对本级政府预算的审批，上级人大原则上不加以干预，预算执行中合规合法性的审查，也主要由其本级人大负责。下级人民代表大会通过的本年预算执行情况和来年预算草案的报告，也无须上报上级政府和上级人民代表大会审查批准。因此，地方政府关于预算管理制度创新的行为，无须经过上级政府的追认。其成功经验其他地方可以直接借鉴，从而横向构成“中间扩散型制度”变迁方式，权力中心也可以纵向借鉴地方政府的创新经验，或用于本级政府预算管理制度创新的实践，或纵向建议其他地方政府参考借鉴。这是当前我国预算管理制度变迁中“中间扩散型”与“供给主导型”两种模式同时并存的基础。
2.率先进行“中间扩散型”制度创新的地方多属于欠发达地区或老基地
在“阶梯式的制度变迁模型”中，由地方政府推进的中间扩散型制度变迁方式一般率先发生在发达地区。因为地方政府若想进行自主的制度创新，既要事先认识到进一步改革的好处，又要有足够的经济实力。
但是，在始于1999年的预算管理制度变迁中，率先进行预算管理制度创新的地区，大多是经济欠发达地区或老工业基地。这些地区收入规模有限，而发展本地区经济对财政资金的需求却更为迫切。在分税制财政体制已经规定了中央与地方财政收入分配关系的前提下，只有通过预算管理制度上的创新，提高有限资金的使用效益，才能满足本地区经济发展的需要。这种现状使得“中间扩散型”与“供给主导型”制度创新方式长期并存的局面成为了现实的可行选择。
（转载自http://www.ＮＳＥＡＣ.com中国科教评价网）
就率先创新的地方政府而言，消极等待权力中心提供新的预算管理制度创新供给，则无法及时摆脱资金紧张、捉襟见肘的局面。同时，权力中心的制度创新供给是针对普遍地区而言的，而本地区经济发展相对滞后，这种制度供给短期内难以缓解自身资金紧张的局面。在比较制度创新的边际收益与边际后，这些地方政府具有了成为制度创新中“第一行动集团”的内在冲动。因此，今后一定时期，“中间扩散型”制度变迁方式还将在预算管理领域长期存在。并且，在经济起飞阶段，即使是经济较发达地区也会感到财政资金紧张的压力，那些率先进行预算管理制度创新地区的成功经验，也会促使经济较发达地区加以效仿，“中间扩散型”制度创新方式的范围还会不断扩大。
就权力中心而言，由于预算管理改革属于
公共管理领域的改革，对此必须慎重，加之各地情况千差万别。当前，如果仅仅依靠地方政府进行的“中间扩散型”制度创新，对于我国这样的单一制大国也是不现实的。
因此，今后相当长时期内，只有既承认并鼓励地方政府的“中间扩散型”制度创新行动，并择其成功经验加以推广；又要针对各地普遍情况，适时提供制度供给，保持全国预算管理制度变迁的方向总体一致性。
（二）随着制度变迁中新的“第一行动集团”的成熟，逐步向需求诱致型制度变迁模式转化
在现阶段的预算管理制度变迁中，扮演“第一行动集团”角色的主要是权利中心（也可认为是中央政府）或是各级地方政府。但是，政府预算是政府财政收支活动的集中反映，公共财政的职责就是提供的公共产品和公共服务，这些产品与服务的数量与质量在公众面前的具体反映就是政府公共预算。现代预算管理的核心就是通过对公共资金的筹集和配置，来影响和保持经济的增长和效率的提高。
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追溯现代预算制度的起源，我们会发现，其基本理论构架是：国家与公民之间构建一种契约。在这种社会契约中，国家向公民提供公共产品，尤其是产权保护，而公民则向国家纳税，国家是由纳税人养活的。作为国家财政资金的提供者——公民，自然有权全面了解政府是如何花费公民自己的钱的。其监督国家对公共资金使用情况的主要工具就是政府预算。因此，如果现行预算管理制度存在着问题，通过改进预算管理制度获取潜在制度收益的边际收益，大于克服既有路径依赖的边际成本时，公民就会推动自身的代言人——最高国家权利机关（如我国的各级人民代表大会）成为制度变迁的“第一行动集团”，与政府财政部门进行集体博奕，公民本身则作为第二行动集团，协助“第一行动集团”完成预算管理领域的“需求诱致型”制度变迁。
现阶段，我国的预算管理制度变迁主要是由各级政府财政预算管理部门作为“第一行动集团”发起进行的。他们作为既有预算管理制度的设计者和执行者，受到既有路径依赖的影响，所进行的预算管理制度创新往往难以尽如人意。同时，个别地方的财政预算部门从自身部门利益出发，往往设法掩盖预算资金分配中的具体博奕过程；这就使得作为预算管理法定监督者的各级人民代表大会和广大公众更难于完全打开预算管理的“黑箱”。
今后，随着广大公众预算管理知识的普及，各级人民代表大会对预算管理过程介入程度的不断深化，我国预算管理制度变迁方式最终将向“需求诱致型”模式转化。但这种转变在短期内还难以实现，仍需要一个较为漫长的过程。
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