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基于制度视角的公共政策议程(2)

2016-11-01 01:00
　　
　　（二）政策问题的传播
　　
　　问题是客观存在的，要想成为政策问题，必须要突破个体和一定区域的限制，因而问题在一定人群和地域的传播就至关重要。我国的公共政策传播机制有自上而下单一方向、政府单一主体进行传播的特点，虽然目前公共政策传播正在发生变化，传播方式向信息网方式发展，也在建立政府与公众的互动机制。但是问题一般是通过媒体和民众直接传播把问题扩展开来，传播媒介是报纸和文件。我国的大众传媒是以政府领导的主流媒体引导和影响着传播的内容和方式，往往能对政策议程的建立起到特殊作用。 　　（三）政策议程的决定
　　
　　一个社会问题要成为公共政策问题必须经过相关机构的决定，在问题决定阶段，政府是其决策机构，是政策议程决定的核心因素。政府之所以重要，主要是因为它们不仅能够影响决策的初始方向，更重要的是，它们是贯穿整个决策过程的重要变量。在问题识别、传播、决定阶段，都起着决定性的作用。
　　
　　从公共政策议程过程看，在我国的政治生活中，就是人民群众讨论和反映问题，政府对人民群众的意见进行综合和表达，使之成为政策问题的过程。在我国，常常是政府主动寻求和发现问题，对群众的意见进行综合，并把它直接列入自己的议事日程。完全可以说，政府是我国各种重大政策问题的主要提出者，在政策问题的提出过程中发挥着主导作用。同时我国政府理论的又一个特点就在于它特别强调政府的主体能动性。这样一来在政策议程领域政府就成为独一无二的法权主体，这种内在推动体现在公共政策议程的各个阶段，使我国的公共政策议程具有很强体制系统的内在推动特征，是一种“内输入”。
　　
　　三、公共政策议程内在推动的制度基础
　　
　　新制度学派的代表人物道格拉斯·C·诺斯（1999）在考察人类经济发展历史时讲过，“决定经济绩效和知识技术增长率的是政治经济组织的结构。人类发展的各种合作和竞争的形式及实施将人类活动组织起来的那些规章制度，正是经济史的中心。”我国公共政策议程具有的内在推动特征是有其制度基础的，依据诺斯的理论，在公共政策系统的内部要素中起决定作用的是政策的组织结构和由规范构成的体制系统。
　　
　　（一）压力型体制的政策组织系统
　　
　　政策的组织体制是政策议程中的重要方面，是公共权力的组织方式，它深刻影响政策的质量与政策运行。我国的公共权力的组织体制是一种压力型体制，按照荣敬本（1998）的看法，所谓压力型体制指的是一级政治组织（县、乡）为了实现经济增长，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。由此形成政策议程的科层占主导的政策组织。这种压力型科层制组织系统按照地域划分行政区域，决策权力与决策权威合法地集中于中央机构，地方机构在中央政府的领导和监督下，在宪法和法律的范围下行使决策权，权力的行使范围和权限本身都有限。从法律上讲，单一制条件下的地方权力是中央授予的，因而中央随时可以收回。《中华人民共和国宪法》中明确提出，在国家和地方的权力划分上，首先要遵循地方服从中央、下级服从上级的原则。从总体上看，机构设置强调：第一，上下对应，机构对口；第二，由上到下，机构的数目、规模逐层次递减。由此导致科层制就成为政策议程的主导组织，这种科层制组织具有命令统一、层级分明、直线沟通的特征，当然一些复杂的科层组织结构还拥有咨询机构，但权力都集中在上层。
　　
　　（二）民主集中制的政策决策体制
　　
　　这里的政府是指公共权力的行使机构，在我国政治生活中，政府组织中还包括社团。因为社团的力量很有限，在一定程度上依附于政府，这决定了它不能成为独立的政治主体，尽管考虑到我国社团带有很强的公益性质，一些非政府组织被认为是一个准事业单位，因而把社团归为最广义的政府体系中去，但它们不能成为像西方那样的利益集团，或者至少可以说，它们还没有成为利益集团。在公共政策议程中，政府在其中起到至关重要的作用，尤其是在我国这样一个发展中国家。叶海卡·德洛尔（1968）认为，政府机构对政策制定的影响在发展中国家要比发达国家大得多，他指出：“由于发展中国家存在的政策问题少，所以大部分政策问题都能进入政府内阁的议事日程。而且在发展中国家一般不存在专业性的文官系统，因而行政部门在绝大部分政策制定中都起到核心作用。另外，发展中国家的权力更为集中，政务部门有更多的决策自主权。”