政府与非政府组织：公共性之比较(1)(2)
2015-03-06 01:22
导读：第三者政府理论去政府化第三部门负责提供，政府辅助小而美政府 公共物品理论政府介入政府负责提供，第三部门辅助大有为政府 对二者作用的不同认识
第三者政府理论去政府化第三部门负责提供，政府辅助小而美政府
公共物品理论政府介入政府负责提供，第三部门辅助大有为政府
对二者作用的不同认识，其前在的价值假定当然是重要的基础，但是，如何获得足够的证据来支撑各自的观点？为什么说某一种组织比另一种更重要？如何进行这种重要性的比较？本文认为，政府与非政府组织都是提供公共物品的提供者，都具有公共性的特征，但二者具有不同的组织特征，这种特征影响了组织对公共物品或公共服务提供的广度和强度。因此，要回答两种组织的地位和重要性，一个基本的前提是：必须了解二者在公共性方面具有哪些共性，哪些不同？只有充分认识二者的不同特点，才能更准确地对这两种组织在公共物品和服务提供方面的能力和地位作出准确的判断。正是基于上述的基本认识，本文将对政府和非政府两种组织在公共性方面的特征作一初步的比较和分析，然后对两种公共性的关系进行基本归纳。二、比较两种组织的公共性：何种公共性？毫无疑问，两种组织具有不同的性质和特征，要不然，我们就可以摒弃任意一种组织而保留另一种就可以了。之所以在政府存在了之后又出现非政府组织，证明两种组织都有存在于社会中的合理性。那么，这两种组织到底各自有什么特征？尤其在公共物品和服务的提供上，二者存在哪些不同？本文从垄断性、强制性、灵活性、契约、目标导向、资源来源6个方面，对二者的公共性进行比较。（1）垄断与竞争政府是天生的垄断组织。在市场领域，我们往往反对垄断，但在非市场领域，有时候垄断是合理的，一个地方只允许存在一个政府，凡是有两个或多个政府的地方，往往意味着冲突和战争。因此，在公共物品和服务上，政府也主要是提供垄断性的公共物品和服务，比如国防、法律制度等。在这些领域，只允许有一个提供主体，其他组织如果要介入这些物品的提供，就被认为是非法的，从而会受到政府的限制。[10]非政府组织在物品和服务的提供上就不存在这种垄断性，凡是非政府组织提供服务的领域，都有很多组织提供相同或类似的服务。因此，与政府相比，非政府组织提供的公共物品和服务更多元，也更具有竞争性。不过，这种竞争性不同于市场领域企业之间的竞争性，这是因为：一、非政府组织本身具有多元性，既有像私立医院、独立研究机构这种在准市场环境下运行的非政府组织，也有像公立学校、宗教组织、慈善机构等远离市场的组织；二、非政府组织的决策往往不是根据明确的，可衡量的标准，也缺少衡量这些组织行为的基准线。[11]因此，大体上非政府组织的运行环境更接近非市场的环境，非政府组织很难像企业一样展开竞争。但这并不表示这些组织是没有竞争的，因为竞争不是基于市场的词汇，竞争只是和垄断相对。目前西方发达国家推行的民营化战略，就是通过竞争招标的方式吸引非政府组织、企业等非政府主体参与到公共物品的提供中来，只有运行高效、能提供优质公共物品和服务的组织，才能获得政府的拨款。此外，非政府组织为了赢得社会的捐赠，也必须在非政府组织间开展竞争，没有良好的社会评价，就不可能获得社会的捐赠。因此，非政府组织尽管与企业存在不同的竞争结构，但处处面临竞争的压力，它没有像政府那样的垄断性。（2）强制与自愿秦晖将政府与非政府组织的性质界定为：政府是强制提供公益的组织，非政府组织是自愿提供公益的组织。[12]很明显，政府具有强制性，而非政府组织是自愿的。政府的行为具有强制性约束的力量，一旦政府作出某个决策，这个区域的人，无论他们是否愿意，都必须服从政府的决策。非政府组织则是公民自愿的联合，志愿性是界定一个组织是否是非政府组织的特征之一。[13]而且，不但参与非政府组织的人员是自愿的，接受非政府组织服务的公众也是自愿的，不存在由非政府组织向公众强制推行某项公共物品或服务的行为。因此，在政府推行的物品上，公众可能没有选择的自由，但在非政府领域，公众可以根据自己的价值偏好、生活境遇选择非政府提供的各种服务。（3）灵活性货币经济催生了现代社会的官僚制政府，“大规模的现代国家是绝对地立足于官僚制度的基础之上的”。[14]官僚制的核心概念在于：劳动分工、层级结构制度以及对事不对人的法规。韦伯的官僚制是一个重大的发现，现代社会的政府都是建立在官僚制行政之上的，而且这种组织形式也适用于其他非政府的大型组织。不过，随着技术的进步，尤其是互联网络技术的发展，政府组织的结构在某些方面可以脱离官僚制的束缚，比如组织扁平化，多组织多中心的公共物品提供模式，目前新
公共管理的发展便是一种去官僚化的努力。尽管如此，官僚制代表着一种现代社会的理性，政府的层级结构、专业技术文官队伍、自上而下的命令等，在现代社会依然是无法避免的，因此，政府在组织上不可能彻底摆脱官僚制的结构，这种结构是现代大规模组织化的必需。不过，官僚制结构是一种机械系统，它比较适宜于稳定的外部环境，[15]如果外部环境发生变化，这种系统就存在灵活性的问题。因此，政府作为我们社会最大的官僚制组织，它在提供公共物品上，这种组织变得“易于犯错，在适应快速变化的条件方面迟钝笨重”。[16]非政府组织与政府相比，由于规模要小得多，而且大部分非政府组织没有很多层级结构，成员之间主要依赖于合作而不是分工，它是社会成员的自愿联合，因此，非政府组织更接近伯恩斯所说的有机系统的概念，这种组织注重合作与横向联合，并特别注重组织在整个外部环境中的作用和声望，也因此较适应于动态的外部环境。[17]（4）契约政府与公民之间存在着契约关系，公民把一部分权利让渡给政府，并向政府交纳税款，政府用公民上缴的税款开展公共活动，提供公共物品。非政府组织的契约关系与政府相比就显得含糊不清。非政府组织是公民自愿成立的，正是这种自愿性，使得它不具有对其他公民的约束力量，因此，非政府组织与社会之间不存在严格的契约关系。不过，从非政府组织的资源关系上看，其实它与社会、政府、内部成员之间都有关系：一、非政府组织接受社会的捐赠，因此，它有义务接受捐赠方的监督；二、非政府组织享受政府的免税优待，所以这些组织“应该承担相应的义务，如实行民主管理、接受政府和社会公众的监督”。[18]三、非政府组织受签约方——内部核心成员的限制。比如医院必须就重大的政策转变征询医生的意见，而医务人员则经常会努力争取自己的利益，哪怕是以医院的利益为代价也在所不惜。“任何有专业工作人员的组织都会面临类似的问题”。[19]因此，非政府组织的契约关系比政府要复杂得多，也正因为此，非政府组织往往很难真正独立。（5）目标导向政府通常有多重目标，这些目标大多数显得非常模糊而且相互冲突。“在大多数公共组织中，不存在一个可以衡量成功与否的‘底线’；相反，利益集团的需要、使命的变迁、重要的利益相关者和第三方的操纵引发了一系列令人眼花缭乱的、经常相互冲突的期望”。[20]尽管指导政府行为的标准是公共利益，但是，公共利益的含义是非常广泛的，它被各种近期的远期的目标、各个阶层的利益、经济社会文化国防等各个方面的问题所肢解；加上
政治家有自身的价值偏向和短期政绩需求，所以，政府的目标在各种因素作用下变得含糊不清。非政府组织的目标尽管也是很难衡量的（比如推动科技的进步、促进国民健康），但是非政府组织一般都有比较单一的目标，大学主要是推动知识增长和传播，医院主要是救死扶伤，基金会主要是帮助弱势群体等等，相对于政府而言，非政府组织的目标指向比较清晰。（6）资源来源政府提供公共物品和服务的资源主要来自税收，当然很多国家尤其是一些发展中国家，政府可能还会接受来自国际非政府组织、发达国家政府等机构的捐赠。不过税收是政府提供公共物品最主要的资源来源。非政府组织的资源结构比政府要复杂些，非政府组织不具有政府那样的强制力，同时又不以营利为目的，因此非政府组织开展公共物品提供和公共服务的资源主要依赖于外界组织的给予，比如政府以拨款的形式、企业和个人以自愿捐赠的形式，为其提供基本活动费用。就资金来源的结构而言，世界各国的非政府组织可以分为三类：①以政府资助为主；②以会费收入和营业收入为主；③以外国捐款为主。发达国家一般属于第一类，中等收入国家一般属于第二类，最后一类主要是第三世界国家和转型国家，如非洲、南亚和东欧一些国家。[21]根据2000年的调查，中国社团组织收入来源的结构为：政府补贴占一半以上，会费和营业收入占近1/3，个人和企业捐赠为10%，国外捐款为2%。[22]因此，非政府组织资源来源是高度依赖外界的，这种资源依赖影响了非政府组织提供公共物品和服务的独立性。共2页: 1 [2] 下一页 论文出处(作者):
