我国地方政府体制创新研究(2)
2015-07-26 01:25
导读：第三，在公共治理的方法和手段上，地方政府职能转型滞后于社会转型和体制转轨。一方面是市场的力量；另一方面是政府强化自身的行政力量，使二者之
第三，在公共治理的方法和手段上，地方政府职能转型滞后于社会转型和体制转轨。一方面是市场的力量；另一方面是政府强化自身的行政力量，使二者之间的关系在某些特定领域进一步被扭曲，从而使公共治理面临新的挑战。需要指出的是，在中国市场化改革和市场经济体制建立的过程中，地方政府扮演了重要的角色，发挥了积极的作用。目前的管理，从组织架构、管理方式、运行机制等，与计划体制下相比，都发生了历史性的变化。但是，由于政府自身改革的艰难性，地方政府的治理方式和手段并没有得到实质性改变。政府依然保持着强大的干预力量，扮演着经济建设型政府的角色，把大量的公共财政资金投资于竞争性领域，忽视或者淡化政府的社会管理和公共服务，其结果是，政府过多干预导致市场和行政权之间的扭曲，引发政府行为的紊乱，助长权力行使的非理性和腐败的泛化和蔓延。在一些地方由于受到利益集团的影响使公共政策的天平发生了某种倾斜，从而激化了一些社会矛盾，引起民众对政府的不信任，使政府的公信力下降。
二、影响地方政府体制创新的制度因素
中国地方政府体制改革中出现的困境和问题，从根本上说，是传统行政向现代公共行政转型过程中存在着较为严重的制度缺陷。所谓制度缺陷是指政治制度和政治结构本身不完备而表现出与现实存在的差距。事实上，任何社会的制度及其结构都不是完美无缺的，总是存在着某种“先天”性的内在缺陷。这些缺陷在当代中国表现得尤为突出，直接影响着地方政府体制的创新。
第一，法律制度供给不足。地方政府的创新和变革是在既定的法律秩序下进行的，而现行的宪法和法律秩序却在中央政府与地方政府权限的划分上存在着诸多缺陷，表现为法律制度供给的不足。我国的法律没有对中央政府与地方政府各自的职责范围做出明确规定“，职权的划分不是以分工式为主，而是以总量分割式为主。”②除外交、国防等少数专属中央的权限外，地方政府拥有的权限和中央政府几乎是一致的、对等的，地方政府拥有的权限可以说是中央政府的翻版。同样，法律也没有对各级地方政府之间的权限划分做出明确规定。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对县级以上的地方各级政府的职权作了统一规定，但使人难以确切了解地方各级政府之间的权限划分。这种制度缺陷造成的后果就是，一方面，由于在法律上中央政府高于地方政府，地方政府从属于中央政府，受中央政府直接控制。中央政府可以以下放权力的方式，调动地方政府的积极性，当地方政府对中央权威构成挑战时，中央又可凭一纸文件收回下放的权力。地方自主权很难落到实处。另一方面，作为改革政策的实际执行者，地方政府掌握着最直接的信息和统计资料，并在目标函数上有着不同的构成，如追求地方财政最大化，扩大对地方资源的配置权力，获得本地民众的支持等。在这种情况下，地方政府便以机会主义态度参与中央设计的新制度，出现“上有政策，下有对策”的现象。因此，在实际操作中，一些行政部门常常把上级下放的权力截留一部分，明放暗不放；或者表面上推行改革，却将原来的管理部门变为“翻牌公司”；或者以“拉郎配”的形式，将下属企业组成企业集团等等。
（科教作文网http://zw.nseAc.com） 第二，非正式制度因素的作用。非正式制度亦称非正式规则或非正式约束，它是指人们在社会生活过程中约定成俗、共同恪守的行为准则，是人们在长期交往中无意形成的，具有持久的生命力并构成代代相传的文化的一部分。非正式制度主要包括价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯等。与正式制度相比，非正式制度的转变在制度变迁中具有十分重要的作用。它可以支持正式制度并为正式制度提供合法性；它要求新制度的实行必须根植于本国的制度环境，得到社会的认同。我国的行政体制成长于特定的制度环境和制度遗产中，与此相适应的政治文化以及传统的行政思维方式和管理观念仍然占据重要地位，缺乏对现代公共服务理念的真正理解；急功近利，短期政绩目标至上，忽视社会协调发展；法治观念淡薄；社会责任意识不强等仍存在于各级公务员队伍中。
