我国行政体制改革的回顾与前瞻(2)
2015-11-11 02:02
导读：最后从结果上看，传统行政体制的内在矛盾是理想与现实的矛盾。“人们常常在‘真理’的名义下捍卫谬误，用良好热忱的主观愿望代替冷静自处的客观规
最后从结果上看，传统行政体制的内在矛盾是理想与现实的矛盾。“人们常常在‘真理’的名义下捍卫谬误，用良好热忱的主观愿望代替冷静自处的客观规律。然而，悲剧正是孕育在从良好愿望出发的美妙构想之中”。“并不是逻辑和理论迫使我们相信市场经济，……而是现实迫使我们不能不相信市场经济。因为我们不能忍受贫穷和落后”〔3 〕。当计划经济向市场经济的转轨被提上议事日程之后，建立在计划经济基础上并为之服务的行政体制的转轨就是不可避免的了。
行政体制改革的历史轨迹与目标选择
以精简机构为主要内容的行政改革建国以来从未停止过。精简机构仅着眼于传统行政体制的外部特征，故历次改革多属于调适性改革。由于没有也不可能触及传统体制的内在矛盾，调适性改革必然陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。
十一届三中全会开创了行政体制改革的新纪元。从十一届三中全会到1992年，可以说是行政体制转轨的摸索和积累经验时期。当1992年正式确认由计划经济向社会主义市场经济转轨的目标之后，行政体制的转轨随之进入实质阶段。
要解决传统行政体制的内在矛盾，行政体制改革理应涉及四个方面：政府与社会的关系，政府与市场（企业）的关系，政府与人民的关系，政府内部的改革。遗憾的是，除了类似“小政府、大社会”，“精干、廉洁、高效、充满活力”等笼统描述外，行政学界对于体制改革的目标模式未进行深入探讨，结果是行政体制改革的目标被淹没在经济改革的目标中，局部代替了整体。
这里仅以“职能转变”的提法为例。从局限于政府规模的调整到首先关注职能的重新定位无疑是巨大的进步。这一进步的取得首先应归功于经济学界。当行政学界接受了行政体制改革的核心和关键是“转变职能”时，它也以拿来主义的态度无保留地接受了职能转变应包括的主要内容，即“从计划调节到市场调节的转变，从微观管理到宏观管理的转变，从直接管理到间接管理的转变”。这里的问题在于：上述职能转变仅仅涉及政府的经济职能，涵盖不了行政改革中政府职能变化的所有内容。此外，职能的重新定位并不是政府职能由此到彼的“转变”，而是不同类职能在政府职能总体中相对地位的变革，因而属于职能结构调整的范畴。因此，从行政学角度来看，职能转变的提法应改为“职能结构”的调整或合理化，具体包括强化社会职能，弱化经济职能，强化服务职能，弱化管制职能等等〔4〕。上面的讨论旨在说明， 行政学界应对行政体制改革的目标模式和主要内容进行独立、系统的研究，简单的拿来主义不可取。
笔者认为，我国行政体制改革的最终目标是建立这样一种行政体制，它角色本分，行为规范，职能范围适度，职能结构合理，权力范围有限但权力效力很高，在完善的责任保障机制的基础上保持权力的必要集中，精干、廉洁、高效并充满活力。前面几条属于政府行政体制在整个社会的定位，改革须涉及政府与社会的关系，政府与市场（企业）的关系，政府与人民的关系。后几点则属于行政体制自身的性质特点，需要靠行政体制内部的改革来实现。当然，上面的目标描述缺乏可操作性，但从这一目标模式中可以看出行政体制改革应包括的主要内容。值得强调的是，鉴于我国传统行政体制的特点和内在矛盾，仅仅把行政体制改革局限在政府本身的改革是难以奏效的。
体制转轨的艰巨性和长期性
行政改革是一项复杂的社会工程。我国的改革尤为如此。西方行政改革具有渐进的性质，我国的改革则属于“转轨”性的根本变革；西方行政改革基本上是一个自然适应的过程，我国的改革则更多一些人为创新的成分；西方行政改革的动力源于社会，我国改革的动力则主要源于政府本身。政府在体制转换过程中扮演着制度设计者、资源调动者、变革推动者、利益协调者等多重角色，因而带来了许多难以解决的矛盾：政府既是改革的主体，同时又是改革的客体；改革的目标是克服社会萎缩，但社会的强化却依赖政府的自我克制；市场经济本质上是“看不见的手”，而看不见的手却要靠政府这只“看得见的手”去创造。
