公共投资项目绩效链审计模式探析(1)(2)
2015-04-04 02:33
导读：由公共投资所形成的基础设施是适应并促进整个经济社会发展的基础，投资项目之间并非彼此独立、互不相干，而是相互支撑、相互联系，形成一个类似网
由公共投资所形成的基础设施是适应并促进整个经济社会发展的基础，投资项目之间并非彼此独立、互不相干，而是相互支撑、相互联系，形成一个类似网关的结构。在各个投资项目的规划、设计、施工和运行过程中，必须考虑与之相关的投资项目的实际情况，否则，容易陷入“大马拉小车”、“边污染、边治理”等怪圈，影响公共投资项目整体效能的发挥和公共投资资金的使用效益。
政府的公共投资可以分为不同的种类，不同种类的投资项目具有不同的特点，应当具有与之适应的绩效审计方法。Holtz-Eakin(1994)将公共投资按照其最终用途分为四类：一是教育投资；二是道路及高速公路投资；三是污水处理设施投资；四是公共事业投资。世界银行（1994）把公共投资分为三类：一是公共设施投资，电力、电信、自来水及排污、管道煤气等；二是公共工程投资；三是交通设施投资。EtsuroShioji(2001)对公共投资的定义相对广泛，把公共投资分为四类：一是教育类投资；二是基础设施类投资，包括污水处理、垃圾处理、水的供给、城市公园等投资；三是国有土地保护；四是农业和
渔业类投资。于长革（2006）按照联合国1980年确定的政府支出科目，将公共投资分为五类：一是燃料和能源支出；地理农、林、渔、猎支出；三是采掘和矿产资源、制造业与建筑支出；四是交通与通讯支出；五是用于供水、排污、垃圾处理、城市规划的环境和住房支出。公共投资形成的实物对不同的公共投资，其绩效审计的方法也应当有所差异。
在上述各项分类中，大部分公共投资具有的技术经济特征是：通过管网（自来水、煤气、排污）、线网（电信、电力）、路网（铁路、公路）、渠网（灌溉）等网络传输系统提供服务。这些投资项目具有明显的垂直结构，可以把项目提供的公共服务沿服务流程纵向分解为几个相对独立的部分。例如，自来水的供应可以沿垂直方向分解为5种独立业务：取水、制水、输水、排水、污水处理等。这些基础设施网络传输系统与存在于企业中的价值链系统类似，其内部的组成部分之间功能发挥方面存在先后的次序关系，上一环节的效益情况对下一环节的发展有制约作用，容易形成“瓶颈”效应，而下一环节的投资效益发挥，不仅依赖于本环节的实际经营管理情况，还与其上游项目的效益情况有关，并对处于其下游的项目具有制约作用。在这种情况下，每个投资项目的效益发挥，依赖于它与上游环节的协调，而对某一项目的绩效评价，也需要扩展到与之关联的上下游项目的绩效情况。因此，我们可以把这些在绩效发挥方面相互影响的公共投资项目的绩效看作绩效链，处于绩效链条上的投资项目之间相互关联、相互影响，其作用的发挥具有连续性，前一环节项目的合理设计和正常运转是下一阶段设计与运转的基础，否则，中间某一环断裂，会损害整个链条上每个投资项目的绩效。而为维持其他环节的有效运转，政府需要投入更多的资金。由于投资体制和基础设施管理体制的影响，在很多情况下，处于同一绩效链条上的项目受不同的政府部门管理，很容易造成绩效链条的断裂，从而影响基础设施整体绩效的发挥。污水处理厂配套管网建设的滞后所造成的二次污染便是有力的说明。所以，在对绩效链上的项目开展绩效审计时，不仅要对所审计的具体对象进行审查和评价，还要把与之相关的项目看作一个整体，向该项目的上下游延伸，了解各个环节间的协调情况及各环节的效益情况。共2页: 1 [2] 下一页 论文出处(作者):
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