澳大利亚绩效审计的成功经验(2)
2017-08-18 06:49
导读：三、争取国会与被审单位的支持，用事实说话，终极确立绩效审计地位 1990年以来是澳大利亚绩效审计逐渐为公众接受的关键时期，也正是在这一时期澳大
三、争取国会与被审单位的支持，用事实说话，终极确立绩效审计地位 1990年以来是澳大利亚绩效审计逐渐为公众接受的关键时期，也正是在这一时期澳大利亚绩效审计的地位与得以终极确立。从20世纪80年代中期到90年代初，联邦审计署和被审计单位之间的关系并不太密切，联邦审计署也始终处于被质疑的阴霾中。但是，到90年代末，很多题目都逐步得到了解决，特别是澳大利亚联邦审计署在绩效审计方面取得了公认的成绩。 （一）公共会计联合委员会发挥了积极重要的作用。 1989年公共会计联合委员会开展了一次关于政府、议会对联邦审计署意见的广泛调查，调查结果充分肯定了绩效审计对议会的重要性以及赋予联邦审计署绩效审计功能的必要性，议会也以为绩效审计很有价值，但对绩效审计经常受制于财政资金供给的现象提出了质疑。针对这种不公道状况，公共会计联合委员会建议应当加大开展绩效审计的资金投进，使之与常规审计处于同等重要的地位。报告以为绩效审计是一个“正在但仍需要相当长时间慢慢成长的部分”，建议单独编制绩效审计预算。此外，公共会计联合委员会赞扬了聘用多种专业职员参与绩效审计的做法。公共会计联合委员会的调查还以为应缩短绩效审计周期（约6个月为宜），绩效审计主要结果应一年两度向议会报告。但本次调查得出的最重要建议则是应重新修订《审计法》。 1990年10月，联邦审计署第三次成为被调查对象，独立审计职员开展了对审计长
办公室和三大审计职责（财务审计、绩效审计和公司服务）的绩效审计。关于绩效审计，结论建议应选用规范的方法，编制更加具体的审计计划，更多任用具有多种技能、多种专业及学科背景的职员组成审计小组以进步绩效审计的效率。对此，联邦审计署同意将这些建议作为精益求精绩效审计的依据。 尽管存在来自各方面的阻力，但公共会计联合委员会的建议仍成功迫使政府向联邦审计署加大投进。政府同意每年向联邦审计署追加拨款200万澳元。1988—1989财政年度联邦审计署预算总额中17%用于绩效审计，而1989—1990年这一比例仅为14%.随着政府拨款的增加以及联邦审计署自身效率的进步，联邦审计署拥有更多资源投进绩效审计。在1990—1991年，联邦审计署将总预算的44%用于绩效审计项目，这一数字在90年代中一度降为27%，但在20世纪的最后几年，这一比例又上升为37%.到2001年，绩效审计支出已占联邦审计署总预算的50% （二）积极争取被审单位的理解与支持。对联邦审计署来说，与被审计单位的关系始终是一个棘手的题目。 与财务审计不同，绩效审计中被审计单位的配合对审计发现与结果的质量至关重要，争取被审单位对联邦审计署工作的理解和信任是决定绩效审计能否取得成功的关键。20世纪80年代，联邦审计署与被审计单位的合作记录一直不太理想。为解决这个，90年代初，联邦审计署主要采取了三大措施，其一，改进并严格执行审计计划。为了进一步改进对被审计单位和公众的服务，联邦审计署开展了一些有针对性的专题审计，而这些审计专题通常是社会及各方普遍关注的，而不是像早期那样，轮流安排审计职员审计国家公共部分，以追求审计项目在选题与选择被审单位方面的简单“平衡”。其二，慎重选择审计职员，将不同专业、学科背景、不同工作经历的职员结合在一起开展绩效审计，有利于增强绩效审计的信心，并赢得社会对审计小组的认可。此外，还可以聘任专业咨询人士参加绩效审计小组，为绩效审计提供专业建议和帮助。或者，根据绩效审计进程情况，也邀请被审计单位的一些成员提供协助。其三，择优审计案例与实务并认真，对有价值的审计与经验认真总结并回档，作为日后绩效审计指导。固然这些措施起初成效不太理想，但日积月累，效果终极还是显露了出来。 随着绩效审计的深进开展，审计署与被审计方之间的合作不断得到加强。为转变理念改善服务，联邦审计署从1995—1996年度开始，对所有列进绩效审计计划的被审单位都要进行***测验，并委托独立的职员来完成。这些***测验还附带发现了这样一个明显的变化趋势：那就是被审单位广泛以为联邦审计署已从“我抓到了”的心态转向为被审单位提供“增值”服务，而且联邦审计署的客户正从一个成两个，即议会与现在的被审计单位。 ，尽管是否进行审计的终极决定权仍在于联邦审计长，但很多被审单位已开始主动请求联邦审计署对其进行绩效审计，并在审计过程中积极予以配合。还有的绩效审计是应议员们的要求而进行的。例如，1997年12月提交的“部长权利”绩效审计报告是应总理的要求而进行的；1998—1999年度联邦审计署共收到29份绩效审计的正式申请，1999——2000年度的绩效审计正式申请有15份。经过20多年的实践，目前绩效审计的授权以及联邦审计署把握的绩效审计技能已逐渐被议会、政府和其他被审计单位所认可。 （三）量化绩效审计的收益。长期以来，联邦审计署尽力想要表达的用意是：绩效审计的主要目标不是节约审计本钱，而是鼓励和支持政府公共治理部分改进治理，即更好地计划，更、更有效地使用稀缺资源，终极实现价值增值。关于绩效审计的长期争议还包括绩效的计量，这也是一个不断演进的概念。早期，议会与被审单位主要关注绩效审计可能带来的收益，而联邦审计署却不愿意评估收益。1981年公共开支议会代表执委会就曾特别提出了审计机关应努气力化审计建议收益的要求，并且怀疑联邦审计署可能夸大了尝试这一努力的困难。尽管如此，关于如何计量绩效审计收益方面还是取得了一些进展。到20世纪80年代中期，联邦审计署开始报告绩效审计的本钱；在1989—1990财政年度，又迈进了一大步，除了计量审计本钱外，也开始报告审计的（潜伏）收益。联邦审计署曾尝试过的绩效审计收益方法主要有三方面，其一是重要审计建议的数目，其二是绩效审计带来的本钱节约，其三是被审单位对审计建议的采纳情况（通常用被接受数占总建议数的百分比来表示），这后来又被进一步完善为“绩效审计项目的投进产出比”，即“项目的审计本钱与绩效审计的收益的比率”。 一般以为判定绩效审计是否有助于政府公共治理的改善并提供价值增值服务，关键是看审计建议的质量及其被采纳情况。一个成功的绩效审计，其大部分审计建议都应被被审计单位所采纳，并逐项得到落实。由此，人们留意到从20世纪90年代中期以来约90%的绩效审计建议都得到了采纳。但仍有一些审计建议没有被接受，例如，1999年12月对皇家海军潜水艇项目总计50亿美元的审计报告中，国防部对报告中约一半的建议再次提出质疑。在1993年12月，在对财政部有关澳大利亚政府贷记卡的审计公布后，审计机关与被审计单位的关系恶化到了最糟糕的程度。 目前，关于绩效审计，固然仍存在审计方法、与被审单位关系、有关资源投进甚至是绩效审计本身评价等方面的争议，但政府部长们以及被审单位对绩效审计报告意见与建议的反馈普遍是非常积极的。例如，近10年来，对国防部的一系列绩效审计报告已经使部长熟悉到国防部治理方面的不足，并着手改进。可以说，近30年来，随着澳大利亚绩效审计的不断深进，已经成功促使公众熟悉到联邦审计署作为独立建议与评论角色的存在具有不可或缺的重要意义。 总之，20世纪90年代是澳大利亚绩效审计发展成绩最明显时期，而这当中首推联邦审计署内部机构设置的调整。绩效审计的职能重新由独立机构来完成，1992—1993年联邦审计署分别组建了独立的“绩效审计部”和“财务审计部”，分别负责“绩效审计”与“财务审计”。此时，绩效审计已经可以与财务审计平起平坐了。这也在很大程度上意味着，更多的资源，尤其是治理气力，必须向绩效审计倾斜。这一内部机构的设置模式一直延续至今，目前澳大利亚联邦审计署内设四个业务局，两个从事财务审计，两个从事绩效审计。 为了进步面向议会的服务质量，从1989年中期开始，审计署开始向议会提供一系列新的独立报告，并对那些重要绩效审计项目的审计发现与审计建议具体予以说明。1992—1993年，为进一步改善服务并使之适应议会的需求，联邦审计署专门针对议员及其相关职员进行了一次问卷调查，并在此基础上进行了调整。目前澳大利亚审计机关提供的每份绩效审计报告都附有一份简明手册，概述该项绩效审计的主要特征与审计发现。1997年，澳大利亚联邦审计署再次进行***调查时，情况发生了根本的变化，固然以为联邦审计署与议会的沟通机制需要进一步改进，但联邦审计署被以为是议会信息的可靠来源之一，其中约有50%的被调查者相信这些绩效审计报告对政府公共治理的积极变化发挥了重要作用。 到20世纪末，关于绩效审计早期碰到的题目与困难逐步得到了解决，绩效审计终极被证实有助于改进澳大利亚政府的公共治理。事实证实，澳大利亚联邦审计署接受绩效审计的委托是成功的。联邦审计署顺应了发展的要求，在保持前后工作相关性的基础上，适应了澳大利亚、经济及社会形势发展变化的需要，及时更新了“产品与服务”，提升了服务的价值。
